Кулькин, Анатолий Михайлович

22:07
Наука – стратегический фактор формирования современной системы государственного управления в России. Часть IV (2).

А.М. Кулькин

Наука – стратегический фактор формирования современной системы государственного управления в России

В современной России, в целях идеологического обоснования свершившегося факта замещения политического рынка отчужденной от общества "вертикалью власти", по-видимому, официально взята на вооружение 80-летней давности теория "плебисцитарной демократии" М.Вебера. Причем, интеллектуальное обслуживание российской власти позаимствовало не дух, а букву теории М.Вебера. Дух этой теории - в поиске мер, способных предотвратить "приватизацию страны" государственной бюрократией. Буква же теории, в противоречие с ее духом, открывает путь для такой "приватизации", поскольку не гражданское общество, а все ту же "вертикаль власти" назначает контролировать государственно-бюрократическую машину. Сам термин "плебисцитарная демократия" говорит о беспомощности модели М.Вебера, поскольку существительное "демократия" не терпит никаких уточняющих прилагательных. Демократия - это выборы, на которых общество в свободном волеизъявлении определяет команду государственных управленцев до следующих выборов. Здесь слово "плебисцитарная" либо просто лишнее, либо подменяющее демократию. У М.Вебера - подмена, коль скоро он надеется на "государево око" в отношении государственных чиновников, а не на демократию. Подобным образом, в современной России за изобретенным в коридорах государственной власти понятием "суверенная демократия" скрывается идея суверенитета властвующего ныне "пула" от любой критики в свой адрес - как со стороны собственного общества, так и внешнего мира. При этом власть постаралась сделать электоральный процесс управляемым с помощью механизма "государственной партии". Но если демократия становится управляемой из коридоров власти, т.е. не действует механизм сменяемости государственной власти на выборах, то на "свято место" и приходит "приватизация страны" государственной бюрократией.

"Приватизирующей страну" государственной бюрократии выгодна дихотомическая система государственного управления обществом. Такое устройство государственного управления делает "излишней роскошью" гражданское общество с его прирожденным качеством субъекта социального управления (самоуправления). И наоборот, сам факт наличия в стране гражданского общества - т.е. развитой общественной самоорганизации в виде, прежде всего, политического рынка - лишает смысла верховный политический надзор за государственным чиновничеством и, соответственно, государственную службу в качестве "государевой службы". Вместо "государевой службы" и "государева ока" над ней возникает единая система государственного управления как система государственного служения обществу - возникает правительство, деятельность которого имеет социально-сервисный приоритет.

Все это так. Но критики, справа и слева, политического курса В.Путина и его единомышленников не учитывают существенного фактора, имеющего первостепенное значение для России. Перед ней стоит проблема институционального выбора: создавать политические партии по образу и подобию партий политически развитых стран (на это потребуются десятилетия) или искать нетрадиционные формы и методы ускоренного формирования таких партий. Первый путь для России исключен, потому что ей предстоит в течение трех-пяти лет, а не десятилетий, решить судьбоносную для нее задачу: уничтожить в стране криминалитет во всех его формах проявления. Поэтому создание партии «Единая Россия» и еще двух-трех партий со всеми их недостатками - это единственно верный путь. Любой другой приведет к управленческому хаосу. Россия может прислушаться к вышеизложенным суждениям и, более того, принять их только после, повторим, уничтожения в стране коррупции и организованной преступности.

Государственный научный менеджмент

Показательно, что в современной общественной науке, в таких ее новых дисциплинах, как организационная социология и социология управления, признается малосостоятельным размежевание государственных управленцев на "политиков" и "администраторов". В частности, читаем: "Считалось, что основная миссия органов исполнительной власти заключается в реализации политики и выполнении законодательства, однако изменения в обществе потребовали от них активного участия в решении множества возникающих проблем, а значит и в процессе выработки политики и определении целей и приоритетов общественного развития. Поэтому в реальной жизни администрации приходится не только исполнять, но и управлять, что влечет изменение в характере и методах работы "администраторов" и сближает "административную" работу с практикой частного сектора. Отражением данной тенденции является широкое распространение термина public management, знаменующего появление концепции "нового государственного управления", ориентированного на выполнение "социальной работы" (11). Впрочем, на Западе концепция "разделения труда" между государственным администрированием и государственной политикой стала критиковаться еще с 1940-х годов. Уже тогда утверждалось, что "это ошибочное разделение превратилось в фетиш... Государственная политика - непрерывный процесс, и ее формирование неотделимо от выполнения... Политики и администраторы непрерывно участвуют как в том, так и в другом" (12).

С 1980-х годов теоретические споры вокруг политико-административной дихотомии обостряются в связи с возникновением концепции "государственного менеджмента". Само понятие "менеджмент" обозначает в рыночной экономике (откуда оно и заимствовано теоретиками государственного управления) исполнительное управленческое звено по отношению к высшему, так сказать, "политическому" управленческому звену предприятия. Поэтому явление "государственных менеджеров" как бы подтверждало исполнительный статус государственного администрирования по отношению к государственной политике в новых условиях - необходимости введения в государственное управление элементов рыночного управления в силу изменения характера организации общества, демонстрирующего ускоренную и мало предсказуемую (рыночного типа) социальную динамику.

Однако важно, что именно с концепцией "государственного менеджмента" и пришел к концу XX века в социологию управления плюрализм моделей политико-административных взаимоотношений. В настоящее время исследователи насчитывают разное число таких идеальных моделей. Это, например: - четыре модели, в соответствии с которыми: (1) "политики" и "администраторы" четко разделены между собой; (2) "администраторы" участвуют в формировании государственной политики; (3) и (4) происходит последовательное стирание границы между "политиками" и "администраторами" (13);
- две модели (концепция Р.Патнэма), предусматривающие: (1) "классических" (вне политики) бюрократов; (2) "политических" бюрократов.
- пять моделей (классификация Питерса), варьирующих взаимоотношения "политиков" и "администраторов" от их полного единства до полного размежевания (14).

Подобная дискуссионность в отношении места государственной службы в государственном управлении как раз и свидетельствует скорее о тенденции закрепления политико-административного единства, чем о противоположной тенденции. Собственно, это и фиксируют эксперты, констатируя, что "граница между политическим и административным руководством медленно, но верно размывается… Хотя государственное администрирование представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти и имеет свою функциональную специфику и компетенцию, но ее невозможно отделить от политического характера публичной власти… граница между техническими и политическими решениями зачастую имеет размытый и искусственно созданный характер" (15).

Действительно, единство государственного администрирования и государственной политики - политико-административное единство государственной службы - предопределено механизмом удовлетворения общественных интересов. Этот механизм объединяет не только "политиков" и "администраторов" в их соответствующей государственной обязанности, но и политико-административное единство государственной службы со всеми ассоциациями гражданского общества (общественным самоуправлением).

Искусственный характер политико-административного деления в системе государственной власти прямо признается многими аналитиками, указывающими, что "политики" и "администраторы" сами заинтересованы в сохранении концепции этой дихотомии. Так обеим группам удобно "кивать" друг на друга в целях укрепления собственных властных позиций, не обращая внимания на общество (16).

Высказывается как будто бы резонное соображение, что обособление "администрирования" от "политики" призвано усилить известный демократический механизм разделения властей - между законодательной, исполнительной и судебной властями, а также между центральной властью и территориальными (местными) органами власти. Однако реальная демократия не нуждается в подобной "подпорке", объявляющей в дополнение к принятому во всем мире разделению властей еще и разделение между административной и политической властью. В реальной демократии существует гражданское общество (структурированное негосударственными политическими партиями и другими общественными организациями), которое и ставит под контроль политическую власть вместе со всей ее государственно-бюрократической машиной. Наличие гражданского общества - это и есть необходимое и достаточное условие приобретения политической властью и обеспечивающей ее государственной службой общественного (социально-сервисного) качества. Именно так государственная служба вместе с ее политическим "верхом" превращается из "государевой" службы в службу обществу - в часть, подсистему, социальный институт.

Следует понимать, что идея разграничения между государственным администрированием и политической властью могла родиться только в условиях авторитарной политической власти (императора, султана и т.п.) и была призвана к идеологическому укреплению авторитарного политического режима. Не случайно административная власть (министров, губернаторов и т.п.) в качестве иной деятельности, чем политическая власть, всегда рассматривалась и сегодня рассматривается как вторичный, подчиненный уровень власти по отношению к высшей власти (первого лица государства). В демократической же политической системе отпадает надобность определять взаимные позиции административной и политической власти, поскольку в демократии работает принцип не вертикального, а горизонтального разделения властей.

Отграничение политического управления от государственной службы носит ценностный характер, подчеркивая ценность разделения на "начальников" и "подчиненных", на субъекты и объекты управления - на политическую власть как субъект и общество как объект управления. В связи с этим показательно придание государственной службе некоторыми исследователями двойственной функции: (1) служения политическому "верху" и (2) служения обществу. Между тем государственная служба вместе с ее политическим "верхом" призвана служить обществу и только обществу.

Социальные институты и их назначение в обществе

Вся история человеческого общежития - это история институционализации общественных отношений. Исторически сложилось так, что в системе институтов общества особое место принадлежит подсистеме управления, оформившейся с течением времени в институт государственного администрирования. Этот институт по самому своему профилю имеет особые полномочия в области регулирования социального взаимодействия во всех секторах общества - именно государство, а уже не столько само общество осуществляет право институционального строительства. Как только был создан, в его самом архаическом виде, аппарат государственной бюрократии, он получил (или присвоил себе) право существенно ограничить общество в его самоорганизации - институциональном творчестве, взяв на себя функцию регулирования социального взаимодействия с помощью инструмента институциональных корректировок. Поэтому институциональная история общества - это поиск баланса в системе социального управления между государственным управлением и общественным самоуправлением.

Историческая практика решения данной проблемы привела к двум принципиальным типам государственности - автократическому и демократическому. Автократическое государство значительно ограничивает общественное самоуправление, превращая общество из субъекта в объект институционализации и, таким образом, ставя себя вне общественного контроля. Демократическое же государство позиционирует себя как нанятый обществом аппарат профессионального управления, обслуживающий систему общественного самоуправления. Суть демократической институционализации общества состоит в его максимальной включенности в систему социального управления на правах полноценного субъекта такой институционализации.

Очевидно, что автократическое государственное управление нарушает сам принцип социального института, призванный обеспечить функционирование общественной системы именно на основе присущей ей самоорганизации. Социальный институт - это механизм общественной самоорганизации. Например, согласно Дж.Стокеру, "управление состоит из набора институтов и партнеров, которые привлекаются из правительства, но также находятся и вне рамок правительства… Управление означает автономное самоуправление структур и партнеров… Управление признает возможность решать дела, которые не опираются на власть правительства, чтобы распоряжаться или использовать его полномочия" (17).

Поэтому только демократическое государственное управление, непосредственно встроенное в механизм общественного самоуправления, способно выстраивать систему институтов общества в точном смысле понятия "социальный институт". Только демократическая политическая система способна устойчиво поддерживать в обществе с его принципами свободы и самоуправления тот уровень социальной солидарности, который гарантирует обществу стабильность. Автократическое государственное управление, выключая из участия в социальном управлении широкую общественность, отводя ей роль только объекта управленческого воздействия, идет против природы общества, против собственной природы как социального института.

В настоящее время, в условиях формирования информационного общества, требование открытости государственного управления обществу имеет определенный технологический смысл - информационной открытости. Современный опыт развитых стран показывает, что административная реформа в них осуществляется в направлении введения системы государственного управления в режим постоянного диалога с обществом на базе использования передовых информационных технологий.

Информационное общество с его ускоренной, доступной и масштабной коммуникацией, превращающей информацию в "скоропортящийся" продукт и стратегический ресурс общественного развития, существенно повышает управленческие риски, снизить которые можно лишь одним способом - переводом управления на принципы эффективного управления информацией. В современном обществе только такое, управляющее информацией, государственное управление способно быть опережающим управлением - само создавать "информационно-коммуникационные поводы" для принятия решений, предсказывающих и активно формирующих желательные для общества тенденции.

Установление обратной связи с обществом - важнейшее требование для государственного управления в демократическом государстве. Однако информационное общество - качественно иная демократия, нежели ее традиционный механизм в виде прямых выборов и разделения властей. Информационное общество - это уже демократия не организаций и коллективов, а индивидов, и характер "информационной демократии" наглядно демонстрирует Интернет, выступающий реальным конкурентом невиртуальной системы социальных институтов, в том числе института государственного администрирования. Этот институт вынуждается к самоопределению в условиях понижения значения национальных границ и роста ощущения индивидом своего приобщения уже не столько к групповой или национальной, сколько к некоторой глобальной общности. Сегодня мир стоит перед необходимостью формирования новых, приемлемых для широкой мировой общественности, институтов демократического глобального управления. В отсутствии таких институтов заключаются главные риски для современного социально-нестабильного мира, считает, например, российский исследователь В.Л.Иноземцев, который убежден, что сегодня как воздух "необходимо глобальное управление - для всеобщего спокойствия… Но в нем должны быть заинтересованы все страны или хотя бы наиболее мощные. А сейчас они больше похожи на лебедя, рака и щуку. И это - самая большая сегодня проблема" (18).

Между тем новый институциональный проект - демократического глобального управления - уже имеет основу своей реализации в виде практики инновационного менеджмента, причем не только в экономическом секторе, но и в самом институте государственного администрирования. Действительно, в настоящее время, в результате административных реформ в развитых странах в 1980-90-х годах, в этих странах произошел определенный сдвиг от традиционного государственного администрирования к государственному менеджменту - принципам управления, заимствованным из современной рыночной экономики. Управление в современной рыночной экономике, трансформированное из традиционного менеджмента в инновационный менеджмент, базируется на маркетинге - всестороннем сборе и анализе информации о рынке в режиме установления обратной связи (с клиентами, потребителями, партнерами, конкурентами). Поэтому и государственный менеджмент как подсистема информационного общества базируется на управлении информацией. В развитых странах государственная служба все активнее начинает осваивать пространство Интернета, позиции "электронного" взаимодействия с обществом, что делает ее более доступной, более открытой, более подконтрольной обществу, чем раньше.

Социально-организационные инновации и их роль в государственном управлении

Системный и институциональный подход к государственному управлению дает возможность ответить на вопрос, каким оно должно быть с научной точки зрения. Ответ состоит в том, что оно обязано укреплять и развивать принципы социального самоуправления - функционирования общества как сложной системы, основанной не на субъектно-объектных, а на субъектно-субъектных отношениях, которые предполагают тотальную систему партнерства, а не иерархии. Установление партнерских (субъектно-субъектных) отношений внутри бюрократической службы и между бюрократической службой и обществом - таков единственный механизм сообщения ей характера социального института в точном смысле этого слова, характера части общественных отношений, а не структуры, отчужденной от общества и стоящей над обществом.

Социальные институты - управляющие регламенты - меняются в процессе исторической эволюции общественных отношений. И такой неполитический процесс представляет собой смену социально-организационных (управленческих) парадигм, т.е. процесс "общественного производства" организационных инноваций. В этом социально-инновационном процессе роль государственной бюрократии состоит в том, чтобы быть частью данного процесса - улавливать новые социально-организационные тенденции и инициировать их закрепление в обществе. Согласно экспертному мнению, "политическое (правительственное) управление должно быть способным использовать новые средства и технологии, чтобы направлять и руководить" (19).

Иными словами, важнейшая роль государственного управления - роль "транслятора" социально-организационных инноваций, исходящих от самого общества. Большая проблема - в том, что государственная бюрократия может либо вовсе не заниматься такой "трансляцией", что весьма характерно для недемократических режимов, либо "транслировать" социально-организационные инновации некомпетентно, искажая общественный заказ на них. С недемократическими режимами все ясно - в них государственно-бюрократическая машина в принципе не ориентирована на фактор общественного заказа. Уровень же компетентности "транслирования" государственной бюрократией общественного заказа на социально-организационные инновации определяется тем, насколько такую трансляцию обеспечивает научная экспертиза. То есть требуется, чтобы государственная бюрократия выступала не просто "инновационным менеджером", но "наукоемким менеджером".

В реальности, функционирование общественной системы - это вечный переходный процесс, обязанный именно устойчивому в обществе заказу на социально-организационные инновации. Для того и существует государственное управление со всем его бюрократическим аппаратом, чтобы профессионально, т.е. компетентно, на основе науки, управлять этим процессом инновационного развития. В таком деле демос - не профессионал. Весь вопрос в том, чтобы государственно-бюрократические структуры занимались именно "инновационным менеджментом", а не чем-то другим. На то и призвана демократия, институционально вынуждающая политическое управление учитывать фактор общественного заказа на социально-организационные инновации.

В связи с этим можно сказать, что стратегическая роль государственной бюрократии в обществе состоит в миссии выступать "политической партией" общества, помогающей осознать обществу его стратегические интересы инновационного развития. Речь идет о том, чтобы государственная бюрократия была именно общественной (а не государственной) "партией", представляющей, в отличие от обычной политической партии, не часть общества, а все общество в его объективных интересах развития - совершенствования социальных институтов.

В современном обществе, по праву называемом информационным обществом, в котором характер коммуникации и, следовательно, социально-организационные регламенты изменены компьютерными технологиями, существенно трансформируется и статус социальных проблем, не только значительно усложняющихся, но и становящихся во многом продуктом управления информацией. В связи с этим управление социальными проблемами, т.е. обществом со стороны государственного управления, оказывается в точном смысле слова управлением информацией о социальных проблемах. Отсюда - объективная потребность в новых организационных структурах государственной службы, которые бы обеспечивали решение этих проблем на принципах инновационного, интеллектуального управления информацией.

Наиболее адекватной организационной формой такого управления является "модульная сеть", аналогом которой в системе государственной службы выступает эффективно работающая сегодня модель смещения управленческих полномочий от центрального правительства к местному управлению. Подобное повышение статуса местного управления отвечает объективной ситуации непосредственного контакта с социальными проблемами именно местной, территориальной власти, а не центрального правительства. Центральное правительство занимается стратегическими вопросами, да ему и не нужно сосредотачиваться на витальных проблемах людей, живущих в своем "ближнем круге". А между тем эти "маленькие" проблемы как раз и складываются в социальные проблемы, и их эффективнее всего решать "на местах", на уровне "модулей" управленческой сети.

В соответствии с данной моделью управленец, используя информационный инструмент, меняет в нужном обществу направлении социальную ситуацию. Тем самым он занимается разработкой и внедрением социально-организационных инноваций. Проектирование и внедрение социально-организационных инноваций требует опоры на серьезную научную базу. В связи с этим становится очевидным, что главным экспертом по производству социально-организационных инноваций должна стать наука. В обществе, где вся система управления приобретает качество инновационного, интеллектуального управления информацией, статус науки существенно повышается - она перестает быть только поставщиком знаний и технологий и становится управленческим ресурсом, непосредственным субъектом управления. Сегодня национальную социально-экономическую эффективность призван обеспечивать на государственном уровне тесный партнерский альянс государственных чиновников и ученых в качестве разработчиков социально-организационных инноваций. Наука как проектант социально-организационных инноваций должна организационно входить непосредственно в каждую местную структуру управления обществом.

Технология управления граждански пассивным обществом проста и неизменна в истории. Иное дело - технология управления гражданским обществом, зависимая от эволюции институтов и общественных запросов. Реальная демократия раскрепощает и узаконивает естественный для общественной системы фактор общественной самоорганизации, а это - фактор институциональной эволюции, изменения, развития общества. Меняющееся общество выдвигает к правительству новые требования, и правительство обязано к ним приноравливаться - менять технологию управления обществом. В древнем мире недемократические политические режимы не были тоталитарными. Иногда они были "тираническими", как в поздней Римской империи, или религиозно-фундаменталистскими, как в средневековой Европе, но никогда полностью не посягали на территорию общественной самоорганизации. Существование и развитие с древнейших времен рыночной экономики - тому подтверждение. Можно с достаточными теоретическими и эмпирическими основаниями вывести такой социологический индикатор: именно допуск в обществе процессов самоорганизации (социального самоуправления) заставляет государственное управление даже в недемократических политических режимах проявлять, наряду с "самообслуживанием", свою социально-сервисную составляющую. Например, по экспертным свидетельствам, Древний Китай - недемократический, но и не тоталитарный - располагал для своего времени "исключительно рационалистической" государственной бюрократией. В Древнем Китае должность государственного чиновника считалась наиболее почетной именно в силу сложности административных задач, требующей от публичных администраторов больших знаний и высокой квалификации, что предполагало назначение на административную должность не по личным связям, а по жесткому конкурсному отбору. Об этом свидетельствует существовавшая в Древнем Китае мощная образовательная инфраструктура административной системы - широкая сеть учебных заведений по подготовке государственных чиновников (20).

В науке существуют две организационные модели государственного управления - "механическая" и "органическая". "Механическая" модель - это организация государственного управления по М.Веберу, предусматривающая "машинную" государственную бюрократию с четким распределением ролей в иерархической структуре и передачей решений и инструкций по вертикали. "Органическая" модель характеризуется: горизонтальным разделением труда между работниками и перекрыванием их должностных функций; индивидуальной инициативой работников; управлением знанием вместо управления людьми; доступностью стратегической служебной информации для всех работников и их ориентацией на профессионализм, а не на должность.

Критика обеих моделей обычно указывает на их односторонность и нереальность, например, приводя в отношении "органической" модели тот довод, что будь эта модель реально действующей, административную структуру ожидал бы хаос. Размытость должностных функций и ролей - это неопределенное положение административного работника, который, попав в такую ситуацию, попросту не знал бы, что ему делать, и об эффективности подобной структуры пришлось бы забыть. В свою очередь, относительно "механической" модели критики констатируют, что в реальности не существует в чистом виде "машинных" организаций, даже в рамках административной системы, даже в армии. "Управляющие людьми" все же вынуждены считаться с тем, что подвластные им люди - не "винтики". В связи с этим высказывается мнение о необходимости синтеза обеих моделей. Мнение - вполне банальное. Однако оно никак не продвигает решение вопроса об эффективной организации государственного управления, поскольку вопрос организационной эффективности связан с вопросом, в какой среде действует организация. Если среда нестабильна, быстро и непредсказуемо меняется, посылает организации неожиданные сигналы, требуя на них оперативных и точных ответов (иначе организации не выжить), понятно, что организация должна быть адекватна подобной среде - должна быть структурой, в которой:

- осуществляется, прежде всего, управление знанием рисковой среды, а не управление людьми; - работают, прежде всего, профессионалы, а не "должностные лица";
- "вертикальные" отношения начальников и подчиненных уходят в тень "горизонтальных" отношений профессионализма и командной (партнерской) "мозговой атаки" при решении сложных проблем;
- низовые звенья наделены ответственностью принятия решений в целях повышения оперативности реагирования организации на вызовы среды.

Демократия, а особенно современная "информационная демократия", раскрепощающая процессы общественной самоорганизации, тем самым, создает нестабильную, "рыночную", рисковую, составленную из столкновений множества групповых интересов и индивидуальных ожиданий социальную среду. Естественно, эффективной (адекватной) в такой среде будет "органическая" организационная модель государственного управления. "Механическая" же организационная модель адекватна политической системе "единоначалия", которое, сводя к минимуму процессы общественной самоорганизации, устанавливает видимость стабильной, лишенной рисков и непредсказуемости социальной среды, а на самом деле - общественный застой (21).

Показательно мнение большинства ученых, которые считают предлагаемую М.Вебером организационную модель государственного управления неэффективной (22). Действительно, всеми подразумевается, что административная система функционирует в условиях именно демократии, а у М.Вебера эта система встроена в государственную вертикаль политического единоначалия. Как раз в точном соответствии с идеей государственной "верховной власти" М.Вебер и предложил "машинную" организацию государственной службы.

Таким образом, требуется определенный ответ на вопрос, какой "верховной власти" служит государственная бюрократия - гражданского общества или политической элиты. Государственная бюрократия может быть эффективно организованной и в том, и в другом случае. Но она категорически не способна эффективно служить "двум господам" сразу. Поэтому необходим однозначный выбор, и он, разумеется, должен быть сделан в пользу гражданского общества, т.е. реальной демократии, а политическая элита обязана довольствоваться подвластным гражданскому обществу положением. В противном случае - в системе политического единоначалия - гражданское общество попросту исчезает, и его невозможно заменить никакими суррогатными структурами государственного происхождения. Со времен предложенного М.Вебером малоудачного проекта "плебисцитарной демократии", призванного "демократизировать" всевластную политическую элиту и подвластную ей государственную бюрократию, прошло 80 лет. Однако и сегодня, в XXI веке, этот проект подмены гражданского общества (реальной демократии) получает в российских коридорах власти второе рождение, обосновываемый в качестве "российского пути" демократии. Между тем выясняется, в частности, что это - путь построения "государства-цивилизации": "государственнического" общественного порядка, основанного на преимуществе прав национального государства перед (1) правами индивида и (2) международным правом (23).

Так государство гарантирует себя от "вмешательства" в его дела со стороны общества (подчиняя права индивида своим правам) и с "внешней" стороны (делая национальное законодательство выше любых международных норм). Трудно не увидеть в подобном "государственном суверенитете" суверенитет национальной политической элиты, которая выдает себе карт-бланш на осуществление "верховной власти" в обществе, обеспечивая собственную несменяемость преимуществом государственных прав перед индивидуальными правами, а такое преимущество и есть надежный заслон формированию гражданского общества. При этом проект "государства-цивилизации", конечно же, выдается за демократический проект, и отсюда возникают странные понятия вроде "суверенной демократии", "демократии, сочетающейся с аристократией" и т.п.

Между тем сегодня существует объективная потребность не в "аристократизации" государственного управления, а, напротив, в демократизации организационно-управленческих систем, радикально изменяющей характер управления. По экспертному мнению, "управление теперь должно не только добиваться традиционного компромисса между плохо совместимыми, но одинаково важными целями, обеспечивать равновесие между разными центрами власти, но и учитывать противоречивые интересы растущего числа активных участников политических, социальных и экономических процессов... Управление не есть больше монополия правительств, а его эффект зависит от способности лидеров включать в процесс принятия решений новых "актеров", которые стали участниками и партнерами в управлении... Возникают новые правила сотрудничества и согласования интересов" (24).

И уже существуют готовая организационная форма, удовлетворяющая этому новому требованию к управлению. Таковой является разделение властных полномочий в федералистской организации государственной власти. Это - разделение разных функций, а не разных "количеств" власти. Федеральный центр не "начальник" для субъекта федерации, но в точном смысле "государственный служащий", принимающий решения не в отношении субъекта федерации, а по своему кругу вопросов государственной социально-экономической политики. Точно также, субъект федерации служит не федеральному центру, но обществу, принимая решения по своему кругу вопросов государственной социально-экономической политики. Федеральный центр не может быть отождествлен с "верховным" государственным управлением, поскольку в этой системе, строго говоря, нет "центра" и "периферии" (25).

Видный социолог О. Тоффлер еще в 1985 году зафиксировал тенденцию "постепенного вытеснения традиционной бюрократии структурой холдингового типа, координирующей работу множества временных рабочих групп, возникающих и прекращающих свою деятельность в соответствии с темпом перемен в окружающей организацию среде" (26). Заметим: О. Тоффлер говорит о бюрократии в широком смысле - в любых организациях: коммерческих, некоммерческих, государственных. Поэтому, согласно О. Тоффлеру, в том числе и государственная бюрократия в современных условиях ускоренной социальной динамики и выраженного проявления "рыночных" механизмов социальных отношений вынуждена:

(1) утрачивать традиционный характер неповоротливого и громоздкого аппарата, "настроенного" на центральное правительство;
(2) трансформироваться в мобильные и гибкие, "быстрого реагирования" управленческие структуры, а такая трансформация возможна только при передаче ответственности принятия решений "на места".

Общество не нуждается в том, чтобы завоевать доверие государственной бюрократии. Социальные механизмы, выражающие природу человека как существа, наделенного разумом, моралью, ответственностью и свободой выбора, неизмеримо глубже и мудрее любой даже самой "рациональной" государственной бюрократии. Именно поэтому не общество должно искать расположения государственных чиновников, а, наоборот, они, в том числе самые высокопоставленные вплоть до первых лиц государства, обязаны в точном смысле слова учиться у общества, стараться завоевать его доверие, внимательно отслеживать общественные тенденции, привлекать для этого научную экспертизу. Словом - занимать скромное место нанимаемых обществом профессионалов в сфере социального управления.

Литература


1. Карамзин Н.М. Предания веков. - М.: Правда, 1988. - С. 601, 615.
2. Гоголь Н.В. Мертвые души. - Том второй. Собрание сочинений в восьми томах. - М.: Правда, 1984. - Том 6. - С. 125-126.
3. Weber M. Essays in sociology / Ed. by H.H. Gerthe and C.W. Mills. - 1946.
4. Левада Ю.А. Homo Post-Soveticus // Общественные науки и современность. - М., 2000. - № 6. - С.17.
5. См. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. - М., 2006. - 235 с.
6. Делягин М.Г. Итог административной реформы: Бюрократический паралич // Россия и современный мир, 2007, № 7. - С. 166.
7. См.: Там же.
8. Крыштановская О. Указ. соч. С. 273.
9. Иноземцев В.Л. Конец "больших политик" // Monde diplomatique. Русское издание. - 2006. - № 5. - ноябрь - С. 1.
10. Валентей С.Д. Три вызова России // Федерализм. - М., 2000. - № 4. - С. 23.
11. Лобанов В.В. Модернизация государственного управления в Великобритании. - М., 2003.
12. См.: Freidrich C. Public policy and the nature of administrative responsibility / Ed. by C.J. Freidrich and E.S. Mason. - Cambridge: Harvard university press. - 1940.
13. См.: Aucoin P. Administrative reform // Public management: Paradigms, principles, paradoxes and pendulums in governance. - 1990. - N 3/2. - P. 115-137.
14. Aberbach J., Putnam R., Rockman B. Image IV revisited: Executive and political roles // Governance. - 1988. - Vol.1.
15. Медведев Н.П. Политико-административное управление: Современная теория и новые подходы // Вестник Российского университета дружбы народов. - Серия: Политология. - 2003. - № 4. - С. 10.
16. См.: Медведев Н.П. Указ. соч.
17. Стокер Дж. Управление как теория: Пять тезисов // Международный журнал социальных наук. - 1998. - № 22. - С. 21.
18. Прощание с дядей Сэмом состоится… Интервью В.Л. Иноземцева // Новая газета. - М., 2006. - 24-27 августа. - С. 9.
19. См.: Стокер Дж. Указ. соч. - С. 21.
20. См.: Лугвин С. Государственная бюрократия сквозь призму времени // Юстиция Беларуси. - 2001. - № 1. - С. 35.
21. См.: Burns T., Stalker G. M. The management of innovation. - L., 1961; Woodward J. Industrial organization. - Oxford, 1965; Perrow C. Organizational analysis: A sociological view. - L., 1971.
22. См., например: Битэм Д. Бюрократия / Пер. с англ. // Социологический журнал. - 1997. - № 4.
23. См.: Ремизов М. Проект "Государство-цивилизация". Концепция государства-цивилизации и учредительные принципы нового строя: По материалам пресс-конференции Института национальной стратегии // Агентство политических новостей. - Режим доступа: http://www.apn.ru/?chapter_name=print_advert&data_id=362&do=view_single
24. Костюк В.Н. Ненаправленная эволюция // Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодник 1997 / Под ред. Гвишиани Д.М., Садовского В.Н. и др. - М.: Эдиториал УРСС, 1997. - С. 175.
25. См.: Проблемы и перспективы развития российского федерализма (Материалы научно-практической конференции) // Совет Федерации Федерального Собрания РФ. - М., 1998. - С. 247.
26. Toffler A. The adaptive corporation // Aldershot: Gower, 1985. - P.101.


Категория: СТАТЬИ | Просмотров: 232 | Добавил: retradazia | Рейтинг: 0.0/0