4. Космический вызов СССР

Следующий этап институционализации политических форм организации науки в США связан с запуском первого спутника Земли. Здесь необходимо подчеркнуть весьма важную для нашего анализа сложившуюся ситуацию в соперничестве между СССР и США. Речь идет о научно-технической гонке, ориентированный на производство новейшей военной техники. СССР, отвечая на вызов США (в 1945 г. ими были сброшены две атомные бомбы на японские города), в 1949 г. произвел испытание своей атомной бомбы. Это событие в США было воспринято относительно спокойно, как досадное недоразумение и рассматривалось как заслуга советской разведки, а не как результат напряженного труда большего коллектива специалистов и высококвалифицированных рабочих. Такая версия поддерживалась лоббистами и представителями военно-промышленного комплекса США, она была использована ими для получения огромных оборонных заказов. Хотя некоторые аналитики предупреждали о том, что «тоталитарная система», утвердившаяся в СССР, способна более эффективно, чем демократическая, сконцентрировать и научно-технические кадры, и материальные ресурсы страны для достижения поставленных целей. Предупреждениям аналитиков не придали значения, которого они заслуживали.

Спустя восемь лет, а именно 4 октября 1957 г., был запущен в космос первый спутник Земли и был он советским, теперь иная была реакция, чем на испытание первой советской атомной бомбы. В данном контексте уместно привести слова первого помощника по науке и технике президента США Дж. Киллиана (должность была учреждена указом президента). Он писал, что слова «русский спутник» разрушили привычный миф о техническом превосходстве США: «Все это шло вразрез с верой столь фундаментальной, что было почти ересью ставить под сомнение, – с верой и я ее разделял, будто бы США так далеко оторвались в своих технических возможностях, что практически не имеет серьезных соперников... Теперь эта вера поколеблена спутником» (13). Кое-какие выводы, однако, можно было сделать и до запуска спутника. СССР создал атомное оружие в чрезвычайно тяжелых условиях послевоенного периода восстановления народного хозяйства. «Урок атомной бомбы, – делает вывод Дж. Киллиан, – хвати у нас сообразительности усвоить его, состоял в том, что любая великая индустриальная страна, а Россия... стала к середине столетия великой индустриальной державой, способна почти на любое инженерное свершение, если она считает его необходимым для сохранения страны» (14).

На космический вызов СССР американцы ответили решительно и весьма основательно по нескольким направлениям. Они резко увеличили финансирование научных исследований, создали политические формы организации науки и занялись пересмотром организационных структур научной деятельности. Первые два направления были реализованы быстро, третье потребовало гораздо больше времени, свыше двух десятилетий, в течение которых были разработаны и запущены многочисленные правовые и хозяйственные механизмы, необходимые для эффективной научно-технической деятельности.

В 60-е годы XX в. США стали финансировать научные исследования почти неограниченно, крупные финансовые средства были выделены на улучшение деятельности всей «цепочки» – от средних школ до университетов и государственных научных центров. Экономическая финансовая мощь США позволяла им в течение десятилетия (1958-1968) формировать свою политику самым простым способом, не требовавшим каких-либо особых ухищрений с поиском приоритетов, механизмов координации действий отдельных сектор, методов и способов регулирования научного развития – выделять деньги по всему фронту научного потенциала и в количестве, запрашиваемом самими учеными, коль скоро они смогли доказать разумность своих требований финансирующим правительственным ведомствам.

В обстановке «спутникового шока» лидерами сообщества ученых США вновь была возрождена идея об учреждении должности специального помощника президента по науке и технике и переводе Научно-консультативного комитета из Управления оборонной мобилизации непосредственно в ведение президента. Ученые подготовили и проект документа, в котором определялся статус помощ­ника и круг его обязанностей. Помощник должен был привлекать ведущих уче­ных в качестве экспертов, чтобы обеспечить научную и техническую консульта­цию по всем вопросам, входящим в компетенцию федерального правительства. Предложение ученых было принято президентом Д.Эйзенхауэром. В результате учреждения этой должности был сделан решающий шаг в создании государствен­ного механизма по руководству научной деятельности. Главным лицом, опреде­ляющим научную политику в стране, стал президент с его научно-консультативным аппаратом, формирование которого продолжалось в течение ряда лет. Вопрос о статусе специального помощника президента по науке, его взаимоотношениях с конгрессом, с комиссиями палаты представителей и сената имел принципиальное значение в политической жизни США. Назначение одного из лидеров этого сообщества специальным помощником президента по науке и технике, предоставление ему широкого круга полномочий, ограждение его от привлечения комитетами и комиссиями Конгресса для расследований и дачи по­казаний – все это объясняется исключительной политической ситуацией в стране, сложившейся в результате «спутникового шока».

5. Институционализация федеральных органов управления наукой

Должность помощника по науке была учреждена, минуя конгресс, лично президентом Эйзенхауэром, поэтому есть все основания назвать аппарат помощника по науке личной научно-консультативной службой президента, которая была упразднена в 1973 г. президентом Р. Никсоном.

В период правления Д. Эйзенхауэра сформировался научно-консультативный аппарат президента, функции которого имели два аспекта: 1) участие научных консультантов в разработке политики в области науки и определение приоритетов в финансировании научных исследований (этот аспект деятельности научных советников представляет наибольший интерес для американских ученых); 2) участие ученых в формировании научной политики, использование научных данных и научных методов для принятия политических решений.

Должность специального помощника президента по науке и технике получила дальнейшую институционализацию при президенте Дж. Кеннеди. В 1962 г. он под давлением конгресса создал Управление по науке и технике (УНТ) во главе с помощником президента по науке, который в качестве директора УНТ был обязан отчитываться перед конгрессом и отвечать на его запросы. Аппарат помощника по науке был выведен из номенклатуры Белого дома и переведен в категорию федеральных учреждений исполнительной власти. Это была уступка конгрессу, в результате которой основная функция УНТ весьма скоро была сведена лишь к координации научно-исследовательской деятельности государственных учреждений.

Функции управления наукой и техникой организационно стали отпочковы­ваться от научно-консультативной службы президента и передаваться в другие органы государственной власти. К концу 1963 г. почти все федеральные ведомст­ва имели в своем штате советников или помощников по науке. Но научно-консультативный аппарат президента, включая и УНТ, все еще находился под его полным контролем, потому что все звенья этого аппарата были созданы на основе административных распоряжений президентской власти.

Перемещение функций управления наукой и техникой из Белого дома в фе­деральные ведомства положило начало новой тенденции: в течение 1963-1973 гг. наметился и  стал увеличиваться разрыв между президентом и  его  научно-консультативным аппаратом, влияние которого на разработку политики в области науки и техники, а также воздействие науки на политику свелось к минимуму. Настороженность в отношениях между Белым домом и научной элитой, имевшая место   при   президентах   Д.Эйзенхауэре   и Дж.Кеннеди,   в   годы правления Л.Джонсона переросла в напряженность (15). Помощник президента по науке и технике в это время утратил свою власть, а научное сообщество стало подвергать президента суровой критике.

Чем же объяснить эти резкие изменения в отношениях между политической властью и научным сообществом в годы правления президента Л.Джонсона?

Конфликт между сообществом ученых и президентской властью развивался постепенно. Главная причина конфликта – сокращение государственных средств на науку. Исполнительная власть, ссылаясь на войну во Вьетнаме, приостановила в 1963-1968 гг. рост федеральных финансовых средств на научные исследования и разработки. Это обстоятельство породило столкновение между Белым домом и сообществом ученых и привело к серьезным изменениям в содержании научной политики.

Президент Л.Джонсон, отвечая на резкую критику научной элиты в свой ад­рес, выступил против ее основного принципа финансирования научных исследований. Дело в том, что лидеры сообщества ученых всегда придерживались эли­тарного принципа в распределении финансовых средств на научные исследова­ния. Они считали и продолжают считать, что финансовые средства следует на­правлять прежде всего в научные центры (университеты), в которых сосредоточе­ны наиболее крупные ученые, специалисты высшей квалификации; только такой подход наиболее эффективен и в научном, и в финансовом отношениях. Джонсон понимал, что небольшое количество ведущих научных центров монополизирова­ло научные исследования в стране. Он видел, что большинство помощников пре­зидента по науке и членов Президентского научно-консультативного комитета были выпускниками Гарвардского университета. 20 ведущих университетов по­лучали половину федеральных субсидий, предназначенных для научных исследо­ваний в вузах страны. Ученые и инженеры, занимавшиеся прикладными исследо­ваниями и разработками, были недовольны тем, что ученые, проводившие фундаментальные исследования, оттеснили их от государственных средств. Учитывая это, Джонсон в политических интересах исполнительной власти использовал тре­бование периферийных научных центров о «равномерном географическом рас­пределении» федеральных субсидий на науку и в конце 1965 г. подписал соответ­ствующую директиву.

В соответствии с распоряжением президента о равномерном географическом распределении ассигнований на научные исследования ННФ разработал про­грамму развития науки, нацеленную на создание «ведущих научных центров» во второстепенных университетах. К реализации президентской директивы подклю­чилось и министерство обороны, которое с 1967 г. начало осуществлять програм­му субсидирования научных исследований по военной тематике в университетах, не обремененных его контрактами. Согласно этой программе, за три года было предоставлено 119 субсидий 78 учебным заведениям в 42 штатах на общую сумму 88 млн. долл. (16). В течение шести лет было затрачено 230 млн. долл. В 1971 г. она была закрыта президентом Р.Никсоном (17).

Этот эксперимент, хотя его конечные результаты были отрицательными, сыграл впоследствии важнейшую роль в расширении фронта научных исследова­ний в стране. И ученые, которые не разделяли элитарный принцип распределения финансовых средств на научные исследования, и политики обрели опыт: админи­стративными методами на базе второстепенных университетов нельзя создать «ведущие научные центры». Сменивший Л.Джонсона президент Р.Никсон про­должал проводить негативную политику по отношению к научно-консультативному аппарату, в результате которой последовали упразднение ряда постов научных советников в федеральных ведомствах или замена ученых, зани­мавших в министерствах ответственные должности, людьми, лично преданными президенту. А в 1973 г. Р.Никсон упразднил созданный на основе личных распо­ряжений его предшественников научно-консультативный аппарат Белого дома, включая Президентский научно-консультативный комитет, Управление по науке и технике и должность специального помощника президента по науке и технике.

В соответствии с новой системой управления вопросы научно-технической стратегии стали решаться в Совете по внутренним делам, если они касались внут­ренней научно-технической политики, и в Совете национальной безопасности, если они касались внешней политики. Подготовка научно-технической информа­ции была возложена на Национальный научный фонд (ННФ), а его директор стал выполнять функции Советника президента по науке. Разработка научной полити­ки стала прерогативой высокопоставленных чиновников Белого дома и Админи­стративно-бюджетного управления, а повседневное руководство научно-исследовательскими программами было передано федеральным ведомствам.

Реформы администрации Р.Никсона привели к резкому изменению сложив­шихся в послевоенный период традиционных взаимоотношений между сообщест­вом ученых и государственной властью США. Трения между учеными и прези­дентской властью, постоянная реорганизация научно-консультативного аппарата президента отражали стремление исполнительной власти взять под полный кон­троль научные исследования в стране. Во взаимоотношениях между учеными, правительством и широкой общественностью наступил кризис.

Этот кризис был обусловлен двумя причинами. Во-первых, в результате роста антинаучных настроений в стране большинство ученых осознали, что прежняя вера общественности в науку утрачена и теперь они не могут рассчиты­вать на полное понимание и сочувствие. Во-вторых, ученые утратили доверие к своим представителям в Белом доме. Это объясняется засекреченностью работы научно-консультативной системы, доступ к которой имела только научная элита; правительственные чиновники могли засекретить и фактически игнорировать лю­бую не устраивающую их рекомендацию ученых.

Рост антинаучных настроений и сокращение финансовых средств на иссле­дования вызвали озабоченность ученых, общественности, наиболее прогрессив­ная часть которых приняла самое активное участие в формировании общественно­го мнения в защиту науки. Ученые все шире вовлекались в политическую дея­тельность. Они писали статьи в журналы, выступали в комитетах конгресса, об­ращались по радио и телевидению непосредственно к населению, чтобы повлиять на общенациональную, в том числе и научную, политику правительства.

Усилия ученых, направленные на поддержку и защиту науки, оказали в ко­нечном итоге воздействие на формирование политических форм организации на­учной деятельности. Президент Дж.Форд, придя к власти, решил возродить науч­но-консультативную службу в Белом доме, оформив ее законодательно. С этой целью в конгресс был направлен законопроект о создании научно-консультативного аппарата Белого дома. В 1976 г. конгресс принял закон о нацио­нальной научной и технической политике, о ее приоритетах и организации (соз­дании) государственных органов по ее реализации. В соответствии с этим законом были учреждены Управление по научной и технической политике (УНТП) в ап­парате исполнительной власти президента, Федеральный координарный совет по науке и технике, Межведомственная консультативная комиссия по науке и техни­ке и Президентский комитет по науке и технике. Наступил новый этап в эволю­ции организационной структуры науки: с этого момента, несмотря на сохранив­шееся противостояние между учеными и политиками по вопросам финансирова­ния фундаментальных исследований, четко определилась тенденция ускоренного формирования системы государственной поддержки научно-технической дея­тельности в стране. Тот факт, что США занимают в настоящее время лидирующее положение в мире по большинству направлений развития современной науки и техники, свидетельствует о достаточно высокой эффективности сложившейся в США системы взаимодействия государственных органов со сферой науки и тех­ники.

Каковы те «рычаги», с помощью которых государство может оказывать воз­действие на ход научно-технического прогресса в стране в целом, в отдельном регионе или конкретной отрасли хозяйства? Возможностей такого рода у государ­ственной власти много, они разнообразны по содержанию, по масштабам, по ха­рактеру воздействия на объект регулирования и в конечном счете определяются теми функциями, которые выполняет государство по отношению к науке, технике и экономике в развитом современном обществе. Здесь оно выступает по крайней мере в пяти важных ипостасях. Прежде всего, как законодатель, устанавливаю­щий фундаментальные правовые основы функционирования общества, в том чис­ле и его научно-технической сферы. Затем как один из главных источников средств на научные исследования и разработки, а также как крупный потребитель новой технической продукции, как важный субъект научно-технической деятель­ности (государственный сектор ИР) и, наконец, как политическая сила, способная в значительной мере определить отношение всего общества к проблемам развития науки и техники.

Лишь одна из перечисленных ролей государства – законотворческая – уни­кальна, никто, кроме него, законов и подзаконных актов не издает, во всех ос­тальных случаях оно выступает как одно из действующих лиц наряду с частными фирмами и корпорациями, различными фондами, общественными организациями, политическими партиями и т.п., однако всегда его влияние является одним из ве­сомых, а зачастую и решающих факторов (18).

Совокупность подобного рода мер и факторов и образует живую ткань на­учно-технической политики государства. При этом надо иметь в виду, что приве­денная выше классификация, как и всякая иная, в определенной степени условна – отмеченные категории часто переплетаются между собой, любые виды ассигно­ваний, льгот, крупные программы и проекты оформляются через законодательные акты, требуют создания ряда организационных структур и активно пропаганди­руются или наоборот, критикуются в средствах массовой информации, публич­ных выступлениях политических деятелей, на слушаниях в комитетах и подкоми­тетах конгресса.

Есть еще одно обстоятельство, дополняющее реальную картину. Государст­во – структура иерархическая. В федерации Соединенных Штатов Америки функционируют три ступени (уровня) власти – центральное федеральное прави­тельство, затем правительство штатов, а под ними – местные органы округов, го­родов. И на каждой из перечисленных ступеней формируется своя политика, в том числе научно-техническая, свой комплекс мероприятий, затрагивающих сфе­ру науки и техники. Конечно, по масштабам и значимости комплексы эти различ­ны, но на уровне непосредственных субъектов научно-технической деятельности – предприятий, университетов, исследовательских центров – все они действуют вместе, одновременно, дополняя друг друга, и в своей совокупности определяют ту конкретную среду, в которой указанные субъекты действуют.

Этап стабилизации научно-технического развития США (одна из форм институционализации) характеризуется интенсивной интеграцией науки и произ­водства. Это интеграционное взаимодействие сопровождается возникновением новых организационных структур науки на разных уровнях научно-технической и производственной деятельности: предприятий, университетов, научных и инже­нерных центров, ассоциаций, консорциумов, федеральных программ. Все они (ор­ганизационные структуры) распределяются на четыре типа: национальные (обще­государственные), в том числе отраслевые, программы, затем – региональные, да­лее – межучрежденческие, на уровне отдельных организаций, и международные.

В 70-е годы проходили не только дискуссии и соционаучные конфликты, но и, что для нашего анализа весьма важно, пересмотр сложившихся форм организации научных исследований и поиск новых организационных структур научной деятельности. В связи с этим возникла проблема стратегического выбора: сделать ставку на организационную структуру «Большой науки» или отказаться от нее. Сам термин «Большая наука» появился в результате осуществления «Манхэттенского проекта». Реализация этого проекта вызвала небывалую интенсификацию научных исследований и мобилизацию капиталов, установлению тесных деловых контактов между государством, университетами и промышленностью.

Успех этого проекта, во-первых, породил уверенность в том, что все отрасли научных исследований могут дать немедленные практические результаты (на самом деле это далеко не так). Во-вторых, пробудил интерес к фундаментальным исследованиям, которые государство субсидировало даже в тех случаях, когда затраты на них в ближайшее время не могли быть компенсированы. В-третьих, появилась новая форма организации научной деятельности – «фундаментальное целевое исследование», требующее дорогостоящего оборудования, усилий многих ученых (специалистов в разных областях) и многочисленного высококвалифицированного персонала. В-четвертых, наука оказалась сферой крупных капиталовложений и стало общепризнанным, что она способствует не только изменению соотношения сил на международной арене, но и содействует росту экономики.

Эйфория, возникшая в связи с успешным завершением этого проекта, породила в середине XX в. представление о том, что сформировалось «Большая наука», которая в ближайшее время полностью заменит традиционные формы малой университетской науки, слишком консервативной для наступившего динамичного времени. В результате пересмотра сложившихся организационных форм научной деятельности было признано, что большая наука возможна и допустимо ее использование только в чрезвычайных обстоятельствах. Она по своей сути противоречит духу демократического общества, поэтому необходим поиск других более адекватных ему (обществу) организационных форм научной деятельности.

Примерно к середине 70-х годов созрели условия для перехода к энергичной «наукофикации» хозяйства в общенациональном масштабе. А в 80-е годы для того, чтобы устранить помехи на пути интенсивного использования государственного научно-технического потенциала в целях повышения конкурентоспособности экономики на мировом рынке. Конгресс принял ряд законов и поправок, устранявших юридические препоны, препятствующие кооперации в сфере исследований и разработок и передаче технологий из государственного сектора в частный.

6. «Новый федерализм» и его основное содержание

Политика «нового федерализма» была провозглашена президентом Рейганом в его Послании о положении страны в январе 1982 г. Суть этой политики в неко­тором перераспределении функций между центром и штатами, направленном на повышение роли последних. Основное содержание этой политики заключается в передаче ряда административных функций и «политической ответственности от федерального правительства к различным органам управления штатов. Речь идет о «смещении контроля» в штаты за выполнением федеральных, т.е. финансируе­мых из центра программ, свои собственные программы региональная админист­рация полностью контролировала и раньше. После 1982 г. средства, выделяемые центром, поступают к субъектам научно-технической деятельности через администрацию штатов, последняя получила возможность влиять на их распределение и тем самым взяла на себя и значительную долю ответственности за эффективность результатов (19).

Внешне все это может показаться лишь чисто управленческой, не особенно глубокой перестройкой, но на самом деле у «нового федерализма» есть глубокие объективные причины, обусловленные ходом экономического развития США и других промышленных стран мира в послевоенный период. Основным направле­нием перемен, которые происходили в экономике лидирующей группы госу­дарств после второй мировой войны и продолжаются на современном этапе, явля­ется переход от традиционных трудо- и материалоемких отраслей промышленно­сти к новым, так называемым наукоемким отраслям, их развитие, а затем и преоб­разование всех отраслей хозяйства на наукоемкой основе. По существу, речь идет о принципиально новом этапе развития производства, изменяющем его структуру и соответственно преобразующем общество в целом – из индустриального оно превращается в постиндустриальное ими информационное. В основе перестройки экономики на наукоемкой основе лежит инновационный процесс – получение но­вых знаний (открытия, изобретения) и их энергичное внедрение в производство. Инновационная деятельность по природе своей децентразлизована, она – резуль­тат творческой и деловой активности конкретных ученых, инженеров, предпри­нимателей и не может быть организована в приказном порядке. В условиях неви­данных раньше темпов технического прогресса, острой конкуренции на открытом рынке, успех дела зависит от динамизма, гибкости, способности к быстрым пере­менам, адаптации к меняющимся условиям. Все эти качества никогда не были сильными сторонами государственных структур высокого уровня, напротив, та­кие структуры тяготеют к инерционности и бюрократизму, движутся медленно, а порою просто буксуют вследствие противоборства различных группировок. Низовые же звенья гораздо лучше приспособлены к деятельности в подобных об­стоятельствах.

Специфика процессов, связанных со структурной перестройкой экономики, такова, что она подталкивает к некоторому перераспределению ролей между цен­тром и регионами в пользу последних. Центр тяжести экономического роста сме­щается в регионы.

По характеру связей между основными организаторами и участниками региональные программы относятся к структурам горизонтального типа в отличие от программ, организуемых федеральными ведомствами с целью создания какого-либо крупного технического объекта (например, космической станции, аэрокосмического самолета) или организации технологического «прорыва» в отдельной отрасли промышленности. Последние являются структурами вертикального типа и до 80-х годов они доминировали в научно-технической политике США. С развитием региональных программ дисбаланс в пользу вертикальных структур устраняется, и комплекс входящих в научно-техническую политику мероприятий обретает универсальный характер. Сочетание вертикальных и горизонтальных структур, их пересечение на уровне конкретных исполнителей, образует своего рода сеть с довольно плотно расположенными ячейками, которая практически охватывает всю страну и все основные звенья ее хозяйства, создавая среду, благоприятную для осуществления научно-технических и экономических преобразований, лежащих в основе общественного прогресса.

Регионализация научно-технического прогресса является характерной осо­бенностью развития государственной научно-технической политики во всех раз­витых странах. Новый федерализм в США, конкуренция префектур в Японии за право основать научный центр, мощная волна создания различных типов науч­ных, технологических парков и инкубаторов как в США, так и в ведущих странах Западной Европы, особенно в Великобритании, Франции, Швеции, Италии, явля­ются неоспоримым доказательством этого процесса. Регионализация – это свиде­тельство определенного уровня зрелости научно-технического потенциала стра­ны, его способности охватить «наукофикацией» все ее территории, все области хозяйствования и быта населения.