А.М. Кулькин

Наука – стратегический фактор формирования современной системы государственного управления в России

III. Институциональные предпосылки трансформации традиционного управления обществом в государственный научный менеджмент

Научная литература, разрабатывающая тему социальных институтов, существует с 1920-х годов. Пожалуй, хорошо обобщающим многочисленные определения социального института является определение, данное Дж.Ролзом в его книге "Теория справедливости", где автор отводит именно институтам, а даже не индивидам, роль "первичного субъекта" общественных отношений. "Первичным субъектом принципов социальной справедливости, - пишет Дж.Ролз, - является базисная структура общества, т.е. устройство главных социальных институтов в рамках одной схемы кооперации... Институт как базисная структура общества и как публичная система правил означает, что каждый включенный в нее человек знает, что правила требуют от него и других. Он также знает, что это знают и другие, и что они знают, что он знает, и т.д." . О базовом значении институтов в жизни общества писал один из самых авторитетных социологов XX века Питирим Сорокин , а также Нобелевский лауреат 1993 года Д.Норт . Действительно, общество устроено как система институтов - регламентов (правил и норм) социального взаимодействия, на каком бы уровне это взаимодействие ни осуществлялось. Институты - социальные регламенты представляют фундаментальную структуру общества, вне которой общество как сложная система существовать не может. Поэтому институциональный подход к исследованию общества невозможно оторвать от системного - на основе общей теории систем - подхода. Согласно этой теории, общество представляет собой сложную систему, характеризующуюся наивысшим уровнем сложности среди всех статистических систем - таких, в которых действует порядок слабой детерминации из-за того, что основные "единицы" подобных систем демонстрируют на индивидуальном уровне "вольное" поведение.

Именно в социальных системах наиболее ярко выражен их фундаментальный статистический порядок "гомеостата" - самоорганизации, самоуправления. Теория систем позволяет понять, что общество как в принципе самоорганизующаяся и самоуправляющаяся система нуждается в социальных регламентах - институтах - в качестве ограничительных норм и правил человеческого поведения, иначе индивидуальный произвол разрушит людское сообщество. Иными словами, системный подход к обществу обосновывает необходимость социальных институтов в качестве фундаментальной правовой структуры общества. В отсутствие этой правовой структуры "произвольное" поведение человека неизбежно становится фактором прихода в общество "права силы". По "праву силы" воля одних людей подавляет волю других людей, и "победители" устанавливают над "побежденными" свою власть в виде "внешнего" управления обществом - незаконного с фундаментальных позиций системного подхода.

Отсюда - большая проблема взаимоотношения общества и власти. Обществу необходимы институты, регламентирующие "произвольное" поведение человека, в том числе поведение власти, и, тем самым, охраняющие статистический порядок общественной системы - ее самоорганизацию и самоуправление. Власть, стремящаяся в силу собственной природы к расширению своей экспансии, рассматривает любые социальные регламенты (институты), если они не устанавливаются ею же в интересах ее же экспансии, как своих прямых конкурентов, посягающих на ее "право силы". Получается, что институты и власть находятся между собой в антагонизме, и с точки зрения системного подхода к обществу есть только один путь ухода от этого антагонизма - введение власти как политического ("внешнего") управления в институциональную (правовую) структуру общества в качестве части этой фундаментальной структуры общественного самоуправления. Это - путь подчинения политического управления социальным регламентам (институтам), подчинения власти праву.

Таким образом, понятие "институт" имеет очень важный смысл не просто регламента поведения, отношений, но именно регламента, охраняющего статистический порядок общественной системы - препятствующего подавлению воли одних людей волей других людей. Само понятие "институт" выставляет определенное стратегическое требование к данному регламенту поведения и отношений. Если регламент закрепляет отношения подчинения одних людей другими людьми, он может характеризовать "административную вертикаль", но в строгом смысле не заслуживает имени "институт", поскольку утверждает в обществе особое "право начальника", а институт - это равные ограничения "произвольного" поведения для всех участников регламента. Можно сказать, что институт осуществляет фундаментальную функцию "антимонопольного законодательства" в отношении управления в обществе, обеспечивая необходимый уровень самоуправления в общественной системе.

Устойчивость институтов обязана их социально-технологической природе - тому, что человек, создавая социальные регламенты, вкладывает в них ценностное содержание должного, правильного, полезного. Такое структурирование человеком общества не может быть импульсивным, случайным, ошибочным, но оно не может быть и библейским "сотворением мира" - сразу абсолютно точным и совершенным. Поэтому институты - не раз навсегда готовые, но исторически эволюционирующие к своим более совершенным образцам сущности, благодаря чему общество и развивается.

К.Попперу принадлежит авторство удачного понятия "социальная инженерия", выражающего как раз институциональное структурирование общества в постепенном, "пошаговом", и исторически длительном процессе усовершенствования социальных институтов именно всем обществом - всеми людьми вместе. В этом в принципе демократическом процессе ни один институт, ни одна группа и ни один человек не могут возвыситься над другими институтами, другими группами, другими людьми в качестве привилегированных "социальных инженеров". Тем самым К.Поппер подчеркивает, что институциональное творчество, функционирование и совершенствование институтов - это глубоко общественный процесс, и, в частности, институт управления обществом является такой же частью общественного процесса, как и институт семьи, институт науки, институт религии, другие институты.

К.Маркс жестко критиковался К.Поппером за исторический фатализм - убеждение, что мировая история должна окончиться воплощением своего "социально-инженерного" проекта коммунистического общества . Однако - факт, что К.Маркс был и наиболее последовательным поборником полностью самоуправляющегося общества с регламентами, расположенными "горизонтально" друг к другу при физическом отсутствии государственного управления, функция которого передавалась обществу. К.Маркс уже в XIX веке, задолго до появления общей теории систем и институционального подхода в социологии, обозначил координаты этого подхода, структурируя общественную систему вокруг "неотчужденного" человека, общественные потребности которого и выстраивают соответствующие социальные регламенты, т.е. институты - подсистемы общества.

Так, подсистема политического управления отвечает потребности человека как социального существа в регулировании, общей регламентации социальных отношений. Данная подсистема обладает в общественной системе особым статусом "внешнего" управления в отношении всех институтов. Однако поскольку все институты сами являются социальными регламентами, т.е. субъектами управления (самоуправления), "внешнее" управление ими не может носить прямого характера - это разрушило бы институты, всю фундаментальную структуру общества. Политическое управление не может прямо управлять наукой, религией, экономикой, искусством, семьей, но должно управлять косвенно - удерживать все эти институты на их частных территориях в обществе, способствуя саморазвитию таких динамичных, инновационных институтов, как наука, экономика, искусство, и помогая консервативным институтам вроде религии или семьи выполнять важную функцию сообщения общественной системе устойчивости.

С точки зрения системного и институционального подходов, стратегическая функция политического управления заключается в сохранении в обществе институционального баланса - между консервативными и динамичными (инновационными) институтами. Политическое управление должно охранять консерватизм консервативных институтов и динамизм динамичных институтов. Оно не должно прямым управлением "останавливать" саморазвитие экономики, науки, искусства из-за риска превратить общественную систему в гиперустойчивую. Хорошо известно, что гиперустойчивые системы неспособны к развитию, поскольку "гасят" любые отклонения от своего устойчивого состояния. А это никак не отвечает человеческой потребности в переменах, истории, тому факту, что человеческое существование есть именно история, развитие. Значит, политическое управление само не должно быть ни консервативным, ни инновационным институтом - не должно присоединяться ни к консервативным, ни инновационным силам, - но обязано обслуживать баланс тех и других. Отсюда следует важнейший вывод: политическое (государственное) управление имеет миссию службы обществу - миссию государственной службы. Общество как система социальных институтов выше своего политико-управленческого органа, который призван выполнять в обществе служебную функцию.

Таким образом, в рамках системного и институционального подходов политическое управление обнаруживает себя как социальный институт в ряду других социальных институтов, и качество социального института политическое управление приобретает, лишь выполняя императив косвенного, а не прямого, управления обществом. Если же политическое управление присваивает себе право "прямого управляющего", оно выпадает из системы социальных институтов, возносясь над обществом как над объектом своего воздействия. Политическое управление в роли "прямого управляющего" кровно заинтересовано в неструктурированном - несубъектном - состоянии "общественной массы" и всегда будет препятствовать росту субъектного начала, самосознания общества. Более того, в прямых интересах политического "прямого управляющего" - разрушение социальных институтов как структурных опор общественного самоуправления и подмена их "административными вертикалями". Поэтому институт - естественная для общества и рождающаяся "снизу", в народной среде социально-организационная форма, в которой "простой человек", индивид, гражданин чувствует себя не объектом, "человеком массы", но субъектом, участником субъектно-субъектных общественных отношений. Подход к политическому управлению как социальному институту особенно актуален в настоящее время, когда многократно усложнился мировой социум. Это усложнение обязано беспрецедентному развитию глобальной коммуникации. Таких координат человечество еще совсем недавно не знало, существуя в "разорванном" мировом пространстве - в своих национально-государственных квартирах, достаточно надежно защищавших от трансформации дозированных международных отношений во взаимоотношения в мировой "коммунальной квартире". Теперь такая защита разрушена феноменом информационного общества - по определению глобальным феноменом, и мировая "коммунальная квартира" является свершившимся фактом. Соответственно, не просто значительно, но беспрецедентно усложнились задачи политического управления в каждой стране, которая не выбрала изоляционную стратегию, позволив себе:

- принять регламенты информационного общества;
- стремиться к участию в глобальных международных организациях, Всемирной торговой организации, региональных экономических альянсах (яркий пример - ЕС);
- развивать собственный транснационально-корпоративный потенциал; и т.п.

В этих новых условиях существенно усложнились задачи политического управления именно как "косвенного управляющего", нацеленного на поддержание баланса между консервативными и динамичными институтами общества в то время, когда возрос динамизм всей системы социальных институтов. Информационное общество с его обеспеченной компьютерными технологиями "сверхскоростной" коммуникацией, естественно, разрушает традиционный консервативно-инновационный баланс в системе социальных институтов в пользу инновационных (динамичных) институтов, прежде всего, института науки.

Общество, становясь информационным, становится и более наукоемким, более настроенным на инновационное развитие, чем общество, каким оно было до явления компьютерных технологий. Наука в таком обществе поднимается до уровня генерального эксперта, без экспертизы которого не может обойтись даже политическое управление, традиционно мнящее себя "высшей кастой". Показательно, что социологи называют современное общество "обществом, основанным на науке", а современную экономику - "экономикой знаний", "интеллектуальной экономикой", "наукоемкой экономикой". Также и для управления все чаще используется не новое, но красноречивое понятие "научный менеджмент", в том числе для государственного управления, - именно в смысле управления, основанного на научной экспертизе.

Таким образом, самой жизнью наука в обществе ставится выше политической власти - коль скоро наука в прямом смысле учит политическую власть. Подчеркнем: наука в обществе должна занимать положение не просто независимого от государственной власти института, но высшего эксперта для государственной власти. Есть большая для общества опасность перерождения, подмены науки в этой ее миссии высшего эксперта - когда власть пытается, и небезуспешно, превратить науку в "государственную службу", т.е. подчинить себе этот институт высшей экспертизы и, тем самым, лишить его экспертной роли.

По этому поводу существует очень интересное наблюдение Ф.Хайека, который в одном из интервью (1983 года) на вопрос, какую роль должен играть экономист, будучи советником политического руководства, ответил: "Следует выбирать одно из двух - либо быть экономистом, либо консультантом на службе государства. Я сам лишь недавно осознал значение этого тезиса. Я много раз переезжал из страны в страну, и мое внимание привлек тот факт, что я начинал собираться в путь каждый раз, как только у государства появлялись на меня виды. В Австрии в конце 20-х или начале 30-х годов меня в первый раз пригласили войти в состав какого-то правительственного комитета. Через полгода я покинул страну.

В Англии я продержался немного дольше. Через 19 лет я был привлечен к работе Министерства колоний и спустя полгода уехал и оттуда. В Соединенных Штатах, в Чикаго, где я проработал 12 лет, до этого вообще не дошло, потому что, когда мне предложили вступить в состав какого-то комитета, я уже принял решение уехать из этой страны. Кочуя по миру, я избежал разлагающего влияния государственной службы.

Печально другое: некоторые мои близкие друзья и сторонники - имен называть не буду, - полностью поддерживавшие мои взгляды, после нескольких лет государственной службы деградировали интеллектуально и утратили ясность мышления. Наверно, всем известна история об "одностороннем экономисте". Глава одной крупной американской корпорации разместил в газете объявление о том, что ему требуется односторонний экономист. Его помощники страшно удивились и попросили объяснить, что это значит. Он ответил: "Мне нужен экономист, который не будет постоянно твердить "с одной стороны, с другой стороны". Боюсь, что все люди, попавшие на государственную службу, превращаются в "двусторонних экономистов": они начинают мыслить по принципу "с одной стороны, с другой стороны". Если человек держится от государственной службы подальше, он остается "односторонним экономистом", считающим, что есть четкий путь, которому мы должны следовать, но эта убежденность куда-то испаряется, когда он начинает работать на государство. Все мои друзья, которые перешли на государственную службу и оставались на ней хоть сколько-нибудь долго, на мой взгляд, интеллектуально деградировали" .

Таким образом, не наука должна "слушать" власть, а, наоборот, власть обязана внимательно слушать рекомендации науки. Сегодня наука призвана учить политическое управление быть эффективным "косвенным управляющим" в новых условиях - учить его понимать, каким должен быть новый баланс между консервативными и динамичными институтами общества, и это предполагает самоопределение политического управления в новой системе социальных институтов.

Самоопределение политического управления в новых институциональных условиях должно быть таким, чтобы в обществе исключалась возможность полного исчезновения консервативных институтов и установления режима перемен ради перемен с утратой для индивида ориентиров не только долгосрочного, но даже и среднесрочного планирования своей жизни. Действительно, ускорение общественной коммуникации под влиянием современных информационных (компьютерных) технологий предельно "укоротило" общественные тенденции. Информация о текущей реальности стала опережать саму эту реальность, меняя "на ходу" текущую тенденцию и, таким образом, выступая самостоятельным и сильным фактором социальной динамики. Потому социологи и называют современное общество информационным, что в нем информация фактически играет роль "внешнего управляющего", составляя реальную конкуренцию политическому управлению. Не случайно исследователи считают, что в современных институциональных условиях самоопределение политического управления должно заключаться в его переходе на принципы "управления информацией". Только так политическое управление сумеет одолеть своего грозного конкурента, иначе управлять всем станет стихия информации и те, кто поймет ее "социально-инженерную" силу.

Чем сложнее и динамичнее общественная система, тем актуальнее задачи политического управления - по удержанию под контролем сложной и динамичной ситуации и, более того, по выработке стратегии не просто стабильного функционирования столь сложной и динамичной системы, но именно ее развития, роста ее социально-экономической эффективности. Решение подобных задач по плечу только такому политическому управлению, которое понимает, что общество, особенно современное общество с его ускоренной, демократичной и глобальной коммуникацией, - это не послушный "объект" манипулирования со стороны "административных вертикалей", но субъект, вынуждающий всяческие "административные вертикали" встраиваться в систему социального самоуправления. При этом политическое управление должно гарантировать субъектный статус общества, устанавливая правила всеобъемлющего социального партнерства (субъектно-субъектных отношений), в том числе для себя во взаимоотношениях с обществом и своих внутренних взаимоотношениях.

Естественный статус для всех подсистем-институтов общества, в том числе политического управления, - партнерский. В противном случае остается защищать "сословную" структуру общества, основанную на праве сословия "субъектов" осуществлять власть и на обязанности сословия "объектов" подчиняется "субъектам". Между тем в основе "сословного" подхода к обществу лежит старая как мир философия недоверия к "простому человеку", сторонники которой почему-то убеждены, что дай "простому человеку" свободу, и он обязательно "наломает дров" - использует демократию во зло себе и другим. При этом подобные философы, естественно, лично себя не включают в "несознательную" людскую массу, чувствуют себя выше нее и не замечают, что пропагандируют непогрешимость политического управления, только ему приписывают субъектное качество, отнимая это качество у общества. В оправдание перемещения высшей субъектной ответственности с гражданского общества на политическое управление (государство) они приводят тот довод, что, скорее, государство будет действовать в интересах общества, установления социально-справедливого порядка, чем само общество с его множеством разнонаправленных интересов. Однако получается абсурд: политическое управление не только не нуждается в партнерстве с обществом и контроле со стороны общества, но, напротив, воспринимает общественную самодеятельность как вызов себе, помеху своей "работе". Невольно вспоминается рассказ М.Зощенко, в котором директор гостиницы возмущается: "… и чего ходят к нам в гостиницу, как будто здесь им гостиница…".

Абсурдность принципа "не государство - для человека, а человек - для государства" очевидна. Тем не менее, в современной России в политических верхах популярна так называемая "государственническая" идеология, которая именно принцип субъектной суверенности государства, а не индивида, считает основой справедливого общества, специально подчеркивая, что права государственного субъекта приоритетны перед правами индивидуального субъекта. В сущности же, этот приоритет противопоставляет политическое управление как полноценного субъекта обществу (человеку) как пораженному в своих субъектных правах. Таким образом, политическое управление оказывается над обществом - вне системы общественных институтов, и сама эта система теряет всякий смысл в такой идеологии.

Сегодня социологи констатируют приход "сетевого социального порядка", существенно возвысившего индивидуально-субъективный фактор общественного развития и, соответственно, понизившего фактор официальных структур в качестве посредников в "упорядочивании" общественной коммуникации. Собственно, эта современная тенденция "разгосударствления" общества, представляющая собой не что иное, как этап исторической эволюции социальных институтов, и вызывает понятную озабоченность, как и любая перемена традиции. Именно отсюда - популярность "государственнической" идеологии, высказываний в том духе, что современное общество страдает "государственной недостаточностью", что рынок "не ведет к добру", что упала культура, мораль и т.п. В сущности же, все эти озабоченности - от объективной необходимости нового самоопределения политического управления, необходимости официальным структурам найти свое место в "сетевом социальном порядке", соответствующим образом перестроиться, не бороться с "сетевым социальным порядком", но адаптироваться к нему. Сегодня, как минимум, требуется признать и принять реально происходящий сдвиг в самих принципах управления. Тем более что этот сдвиг четко зафиксирован экспертным сообществом, считающим: современное управление вынуждено уходить от традиции "управления людьми" и становиться "управлением знанием" .

"Управление знанием" расшифровывается как "управление на основе знания", означающее принцип "мозговой атаки" многих и равных субъектов управления (коллег) в отношении возникающих в обществе проблем. Это и есть системный и институциональный подход к управлению. С таким-то подходом и контрастирует "государственническая" идеология, не просто игнорирующая историческую эволюцию институциональной структуры общества, но сознательно "останавливающая" этот глубинный для общества эволюционный процесс через придание политическому управлению особого статуса - "начальника" над "подчиненным" обществом.

Хорошим индикатором, насколько общество не теоретически, а реально живет в координатах системы социальных институтов, служит характер взаимоотношений политического управления и рыночной экономики. Радикальным отрицанием координат социально-институциональной системы в общественной жизни является тоталитарная модель этих взаимоотношений, откровенно лишающая рыночную экономику легитимности.

Более "мягкая" модель прямого управления рыночной экономикой - олигархическая, называемая также моделью "приватизированного (коррупционного) государства", что собственно и выстроено в современной России. В соответствии с этой моделью, сращенные с крупным бизнесом структуры политического управления диктуют крупным рыночным субъектам правила лояльного к политическому управлению поведения, а перед малым и средним бизнесом сознательно ставят мощные административные барьеры. "Барьерная" политика в отношении малого и среднего бизнеса преследует две цели: (1) не допустить свободного развития этого "прорыночного" сектора, способного погубить олигархическую модель; (2) создать для государственной бюрократии дополнительный источник "дохода" - дополнительную базу административной коррупции.

Наконец, западный опыт "государств благосостояния" произвел "социальную" модель взаимоотношений политического управления и рыночной экономики. Данная модель исключает прямое управление рыночным сектором, но ограничивает его развитие выставлением макроэкономических параметров, по которым рынок принуждается платить непомерную "социальную дань" - в виде высоких налогов, трудовых соглашений, выгодных наемным работникам, но не выгодных работодателям и т.д.

"Социальная" модель при всей своей видимой справедливости к "простому человеку" подверглась на Западе, где она господствовала после второй мировой войны вплоть до 1980-х годов, резкой экспертной критике именно в связи с вхождением мира в "сетевой социальный порядок". Этот новый социальный порядок повысил уровень гражданского общества (индивидуально-субъектного начала в обществе) и потребовал от государственного управления установить с обществом не патерналистские, а партнерские отношения. Данное требование означило требование для государственного управления стать органической частью общественной системы как системы социальных институтов - т.е. социальным институтом с особой функцией охраны статистического (основанного на самоорганизации и самоуправлении) социального порядка.