А.М. Кулькин

Наука – стратегический фактор формирования современной системы государственного управления в России

IV. Государственная бюрократия как институт государственного научного менеджмента

В теории государственного управления делались и делаются попытки разъединить единую систему государственного управления обществом на две функциональные подсистемы:

(1) политическое руководство, которое вырабатывает государственную политику, ставит политические цели и принимает политические решения;
(2) государственное администрирование, осуществляемое государственно-бюрократической машиной в виде "государственной службы" и призванное выполнять чисто "профессионально-техническую" задачу - проводить в жизнь решения политического руководства.

На наш взгляд, это очень удобная концепция для государственной власти в обществах, где нет реальной демократии, но где государственная власть стремится выдать свое правление за социально справедливое или даже демократическое. Действительно, с одной стороны, данная концепция "освящает" власть в лице политического руководства, поскольку определяет ему в обществе место некоего "Олимпа". С другой стороны, концепция отделяет этот политический "Олимп" от государственной бюрократии, предусматривая для нее роль "штатного" объекта общественного недовольства. Таким образом, обществу "демократически" позволяется критиковать "нерадивых государевых слуг", но при этом оно знает, что государственная власть священна в лице "справедливого государя".

Исторический экскурс

Государственная власть в России традиционно, и успешно, эксплуатировала идею непогрешимости верховного правителя, списывая весь свой произвол на чиновников и показательно для общества наказывая их за "перегибы". Историк Н.М.Карамзин в отношении правления Ивана IV пишет: "Таков был царь; таковы были подданные! Ему ли, им ли должны мы наиболее удивляться? Если он не всех превзошел в мучительстве, то они превзошли всех в терпении, ибо считали власть государеву властью божественною и всякое сопротивление беззаконием; приписывали тиранство Иоаннову гневу небесному и каялись в грехах своих… Россияне славились тем, чем иноземцы укоряли их: слепою, неограниченною преданностью к монаршей воле в самых ее безрассудных уклонениях от государственных и человеческих законов" (1).

Вполне разделял концепцию "добродетельный монарх/вороватые чиновники" Н.В.Гоголь, один из самых гражданственных русских писателей, который даже стал питать отвращение к своему гениальному "Ревизору" только потому, что Николай I принял критику чиновничества и в свой адрес, сказав после просмотра спектакля: "Досталось всем, но больше всех - мне". Во второй части "Мертвых душ" Н.В.Гоголь прямо дает "идеальную" модель государственной власти - когда сама справедливость в лице "политического руководителя" (губернатора) призвана образумливать государственную службу, читая чиновникам непосредственное нравоучение. Впрочем, Н.В.Гоголь в глубине души понимал наивность своего упования на перевоспитание нижестоящих чиновников вышестоящими чиновниками, и это открыто читается в монологе губернатора: "Никакой правитель, хотя бы он был мудрее всех законодателей и правителей, не в силах поправить зла, как ни ограничивай он в действиях дурных чиновников приставленьем в надзиратели других чиновников. Все будет безуспешно…" (2).

В чем же выход? Как же заставить государственно-бюрократическую машину, без которой, как без своего аппарата, не может обойтись государственное управление, быть "примерным слугой" даже не столько "государя", сколько общества, т.е. в строгом смысле слова служить гражданам? Разумеется, Н.В.Гоголь не в качестве ученого защищал позицию контроля государственной бюрократии со стороны "безупречного верховного правления". Это был взгляд человека, наделенного не только умом и писательским талантом, но и обостренным гражданским сознанием. Однако - факт, что в социологической науке в точности эту модель функционирования государственного управления предложил в 1920-х годах выдающийся ученый М.Вебер.

Действительно, М.Вебер отстаивал идею решительного размежевания между "администраторами" и политиками" в системе государственного управления. Он хотел спасти "политиков" от "администраторов" (государственных бюрократов), считая: дай "администраторам" свободу заниматься политикой, и они забудут свои прямые обязанности честно служить государству и обществу - станут заботиться о собственном выживании, удовлетворении собственных властных амбиций и погрязнут в коррупции (3).

В своей знаменитой теории "рациональной бюрократии" М.Вебер, с одной стороны, приветствует государственно-бюрократическую службу, в целом обеспечивающую в обществе рациональный порядок. С другой же стороны, он - приверженец ценностной, а не научной, идеи "верховной власти" в обществе, или, как сказали бы в современной России, "вертикали власти". Поэтому М.Веберу важно было обосновать необходимость "единоначалия" в публичном управлении. Эта задача и вынудила его отвести государственной бюрократии как "администраторам" (административной системе) скромное место исполнительного органа при "верховной власти" ("политиках").

Отсюда - неприятие М.Вебером самой возможности посягательства государственной бюрократии на территорию государственной политики, не говоря уже о возможности передачи всей полноты публичного управления административной системе. По его логике, дай административной системе такую возможность, т.е. устрани контроль над ней со стороны "верховной власти", и государственная бюрократия не будет иметь никаких тормозов в удовлетворении собственных корпоративных интересов, весьма далеких от интересов общества и государства. Опасения М.Вебера в отношении всевластия государственных чиновников небезосновательны. Это отчетливо показала советская модель государственного управления, когда государственные чиновники ушли от своей профессиональной обязанности развивать социально-сервисную составляющую государственной службы и занялись прямым "руководством" экономикой, наукой, культурой, СМИ. Между тем наука, искусство и т.д. не нуждаются в чиновничьей "экспертизе" в силу разного профессионализма и компетентности государственных чиновников, с одной стороны, и ученых, художников и т.д. - с другой. В частности, характер науки таков, что научное сообщество не имеет национальных границ, является мировым сообществом, развивающим науку на свободном рынке идей, где государственным чиновникам делать нечего, а можно (и нужно) только всячески способствовать развитию этого свободного рынка идей у себя в стране. М.Вебер прав, опасаясь "приватизации общества" государственной бюрократией. Однако он выдвинул несостоятельное решение этой проблемы, назначив в ограничитель аппетитов государственных чиновников "верховную власть". В самом деле, как обеспечить такой кадровый состав на "олимпе" властной вертикали, чтобы этот "верх" имел моральное право и, вообще, стремление реально контролировать государственную бюрократию именно в пользу общества? Для решения данной, в действительности ключевой, проблемы М.Вебер предложил механизм "плебисцитарной демократии" - выбора политических лидеров всеобщим голосованием. Таким образом, плебисцит вводится только в отношении узкой группы "лучших людей" - некоего аналога "философов-управленцев" Платона. Однако, не говоря уже о том, что плебисцит не способен отобрать в верховную власть морально, интеллектуально и профессионально безупречных людей, сама идея верховной власти порочна, потому что глубоко недемократична.

Попытки институциональной революции «сверху»

Действительно, для чего в системе государственного управления нужна верховная власть? Для того, чтобы вытолкнуть общество из государственного управления - подменить общественный контроль власти ее самоконтролем, когда нижестоящие государственные чиновники контролируются вышестоящими чиновниками, а в целом государственно-бюрократическая машина контролируется "политическим верхом" вертикали власти. История СССР, а также новейшая история России (1990-х годов - начала XXI века) хорошо показали, что подобный "самоконтроль" власти, сочетающийся с ее закрытостью для общественного контроля, неизбежно ведет к образованию внутри самой властной вертикали разных кланов и групп. Общество о них может только догадываться (в той степени, в какой свободны СМИ) и со стороны наблюдать их борьбу между собой за место на властном олимпе. При этом государственное управление превращается в пародию на себя, поскольку основные его силы уходят на интриги внутри аппарата власти, а интересы "безмолвствующего общества" обслуживаются по остаточному принципу. Изменить положение может только передача функции контроля власти от самой власти, от ее "самоконтроля", к обществу. Однако это - подлинная институциональная революция. Закрытая государственная власть всегда сочетается с отсутствием гражданского общества. Общество, не будучи гражданским обществом, т.е. структурированным по интересам своих больших групп общественными же (негосударственными) организациями вроде политических партий и др., не является субъектом и не имеет организационных сил призвать власть к диалогу. В этих условиях "атомизированного" (неструктурированного) общества лишь сама власть может начать требуемую институциональную революцию. И развитие такой революции станет успешным, только если сама власть будет помогать формированию гражданского общества - прежде всего, введет институт выборов и гарантирует его общественный, на принципах самоорганизации, статус. Именно институт выборов развивает субъектное сознание общества и реально избавляет государственную власть от соблазна "самоконтроля". Стремительный ход событий в СССР с конца 1980-х годов подтверждает все эти принципиальные особенности институциональной революции "сверху". В СССР не в обществе, но только внутри самой, предельно закрытой, государственно-партийной власти могла возникнуть реальная сила с идеями и планами реформирования системы. Общество же, лишенное в поколениях субъектного качества, отодвинутое от государственного управления, лишь пассивно ожидало и принимало сигналы "сверху". В конце 1980-х реформаторская группа в государственно-партийном руководстве страны подала обществу внятный сигнал о демократических преобразованиях системы, и общество с готовностью откликнулось на него. Однако вся дальнейшая история - особенно с 1991 года, уже после распада СССР - ясно показала следующее. Власть использовала демократическую и реформаторскую риторику, чтобы заручиться поддержкой общества, настроенного на демократические реформы, и закрепить собственную несменяемость в лице определенного властного "пула", в который бы отбирались люди не на демократических выборах, а примерно так, как это было в СССР.

Это подтверждается упорной работой власти, уже с первых, 1993 года, парламентских выборов в Российской Федерации, над созданием такого механизма обеспечения "преемственности власти", как "государственная партия" - прямой аналог КПСС, призванный откровенно заменить механизм гражданского общества. Действительно, невозможно отрицать, что на роль "государственной партии" последовательно пробовались:

- "Выбор России" во главе с премьер-министром Е.Гайдаром в 1993 году;
- "Наш дом - Россия" во главе с премьер-министром В.Черномырдиным в 1995 году;
- "Единство - вся Россия" + СПС во главе с мэром Москвы Ю.Лужковым, губернаторами М.Шаймиевым, К.Титовым и бывшим премьер-министром (впоследствии крупным федеральным чиновником) С.Кириенко в 1999 году;
- партия государственных чиновников "Единая Россия" в 2003 году.

По мере укрепления механизма "государственной партии", т.е. укрепления независимости власти от общества, власть, естественно, в своих сигналах обществу понижала долю реформационной риторики. Требуемые институциональные реформы не проводились, общество быстро разочаровывалось в своих ожиданиях, и власть, все меньше нуждаясь хотя бы в подобии гражданского общества, перешла к иной риторике - "консерватизма", "традиционных ценностей", "суверенной демократии".

Реально же за этой риторикой стоит факт определенной победы государственно-чиновничьей машины над обществом. Причем - победы пирровой. Российское общество не стало более "консервативным" и более "традиционным", чем оно было в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Подобная ценностная, социально-культурная трансформация не происходит за пару лет. Случилось следующее. Российское общество так и осталось "атомизированным", так и не приобрело организационное качество гражданского общества - именно в силу того, что властный "пул" в новой России не только не стремился формировать хорошо известные институты и механизмы гражданского общества, но всячески препятствовал такому развитию, сделав ставку на альтернативный реальной демократии политический инструмент "государственной партии". И российское общество привычно (по соответствующим сигналам "сверху") ушло "в подполье". Об этом прямо свидетельствует потеря обществом интереса к выборам как к "играм" власти. Но главное - об этом свидетельствует реакция властного "пула" на такой общественный протест, вообще отменившего порог явки на выборы и, тем самым, откровенно продемонстрировавшего, что выборы не нужны власти, что она не собирается сменяться, что все перемены во власти являются внутренним делом правящего "пула".

При "подпольном" состоянии общества никакая социология не способна выявить правду. Проблема даже не в том, что социологические службы будут выполнять заказ власти и выдавать желательные ей результаты. Проблема - в самом российском обществе, в котором еще живо поколение, испытавшее страх государственного террора, и, следовательно, жива соответствующая историческая память. Люди в России привыкли смотреть на власть "снизу вверх", бояться ее, чувствовать себя слугами государства, а не наоборот. В конце 1980-х - начале 1990-х годов российское общество поверило в искренность намерений власти провести демократические реформы. Но как только эта вера ушла на фоне привычного в России поведения государственных чиновников, в общество возвратились прежние фобии, и люди в социологических замерах вполне могут стараться отвечать "правильно" для власти, заботясь, возможно и излишне, о личной и своих семей безопасности. Например, люди, отвечающие на социологические анкеты, могут подозревать, что опросы не анонимны, делаются по заказу "компетентных органов" и т.п. Социология российского общества, уже в силу его истории в XX веке, вероятно, гораздо сложнее, чем исторически более благополучного общества.

Сложность социологических замеров российского общества состоит в том, что привычное для него "подпольное" состояние сочетается с исторически выработанным в нем конформизмом, что, по мнению Ю.Левады, делало советского человека "человеком лукавым", и эта "лукавая" ментальность не исчезла в постсоветской России. Действительно, Ю.Левада по данным ежегодного тестирования российского массового сознания 1990-х годов определил массового россиянина как "человека лукавого" - развившего в себе двоемыслие (способность легко совмещать противоположные ценностно-нормативные системы - не отличать их друг от друга) в качестве инструмента политического приспособления в условиях официально насаждаемой ценностно-нормативной системы. "Успех советской системы (по крайней мере, на долгие десятилетия) был бы невозможен, - пишет Ю.Левада, - если бы она опиралась только на массовое принуждение и массовый обман. Сейчас ясно, насколько наивными были представления 60-80-х годов о "надувательстве" народа со стороны всезнающей и предельно циничной партийно-политической верхушки... Лукавый человек - на всех уровнях, во всех его ипостасях - не только терпит обман, но готов обманываться, более того - постоянно нуждается в самообмане... Весь механизм советской системы формировал и "лукавых рабов", и не менее "лукавых господ". И те, и другие лукавили друг перед другом и перед самими собой... Сосуществование и взаимодействие различных нормативных полей со своими критериями дозволенного/недозволенного, одобряемого/неодобряемого присущи разным общественным системам. "Советская" специфика (вполне сохраненная и ныне) состоит в том, что разграничения нормативных "полей" размыты, смазаны. Лукавое сознание легко переходит условные барьеры, находит многочисленные лазейки в предписаниях - короче говоря, ведет игру "без правил". После крушения советской системы лукавство с обеих сторон просто вышло наружу" (4).

Если это так, способны ли социологические опросы учесть "лукавое" сознание респондентов, особенно когда опросы пытаются выяснить отношение людей к власти, например, выяснить общественный рейтинг первого лица государства и т.п.? Ни один социологический опрос не предсказал успеха ЛДПР на парламентских выборах 1993 года. Что это, если не "лукавый конформизм" массового россиянина, который гласно собирался поддержать правительственную партию "Выбор России", а в тайном голосовании отдал предпочтение ЛДПР. Также и устойчиво высокий общественный рейтинг второго президента РФ может иметь весьма сложную ментальную структуру, в том числе включающую "лукавый конформизм" российских респондентов.

Ряд аналитиков почему-то противопоставляет время правления второго президента РФ времени правления первого президента РФ. В пользу такого противопоставления обычно приводится тот довод, что в России 1990-х годов фактически отсутствовала государственность, которая появилась и укрепилась при втором президенте РФ. Весь вопрос в том, о какой именно государственности идет речь. Строительство новой российской государственности формально на демократической основе институтов парламентаризма и федерализма, а реально на альтернативной гражданскому обществу основе "государственной партии" начал с 1993 года первый президент РФ - после силового прекращения президентской стороной двоевластия президента и парламента. Ясно, что государственность новой России, предусматривающая вертикально устроенную власть во главе с президентом РФ, требовала времени для своего укрепления. Но в ельцинский период, делает вывод в своем исследовании О. Крыштановская, произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела к управленческому хаосу (5). Дискредитация власти достигла предела. Государством управляла так называемая семья, правление которой унижало достоинство граждан России. Отношение к ней большинства населения страны было резко отрицательным. Страна находилась в режиме ожидания, когда же первый президент подаст в отставку? Вопрос о том, кто придет ему на смену, отошел на второй план. И когда он назвал своего преемника политическое напряжение сменилось эйфорией. Российское общество устало от его правления. Все исходили из принципа: неважно кто придет на смену первому президенту, важно, чтобы он ушел с политической сцены.

Триумфальную победу В.Путина на президентских выборах 2000 года, еще в 1999 году совершенно неизвестного обществу государственного чиновника, следует рассматривать как протестное голосование, направленное против Б.Ельцина.

В.Путин сравнительно легко преодолел ельцинский управленческий хаос путем умеренной советизации ныне действующей системы государственного управления, использовав административно-управленческий ресурс советского государства. Парадокс состоит в том, что В.Путин и его политическое окружение, проводя административную реформу, «сотворили» свой управленческий хаос. Он «не достался нынешней власти в наследство, а был кропотливо, по крупинке и кирпичику собран ею в ходе «административной реформы» (6). Проведенная правительством реструктуризация государственного управления не достигла заявленных целей. Были допущены грубые просчеты, которые привели к снижению эффективности госуправления и длительному параличу многих ключевых ведомств (7). Кстати, любопытный факт. Реформаторы первого и второго президентов России близнецы-братья. Их врожденный, «генетический» признак – интеллектуальная ограниченность, некомпетентность особого рода, в цивилизованных странах она уголовно наказуема. Поэтому результат их практической деятельности один и тот же – управленческий хаос.

И все-таки В.Путин имеет перед Россией заслугу, которая может приобрести особую историческую значимость. «Особенностью путинского правления стало стремительное увеличение численности военных в структурах власти, не связанных с обороной и безопасностью страны» (8). Произошел интенсивный процесс милитаризации власти. Сформировалась милитократическая элита, которая фактически управляет страной. Хорошо это или плохо. И не то, и не другое. Это риторический вопрос и он здесь не уместен. Это парадокс, а новейшая история России состоит из множества парадоксов. Так вот. Устранение просчетов, допущенных при проведении административной реформы, необходимо для того, чтобы придать милитократической системе госуправления более устойчивую организационную форму. Время на устранение допущенных ошибок надо свести до нуля, а не тратить на это, как всегда, годы. Для этого следует привлечь профессионалов, а не беспечных дилетантов.

В сложившихся условиях России такая система госуправления просто необходима. Деятельность аппарата этой системы составит первый этап, на котором просматривается реальная возможность решения судьбоносных для страны проблем: покончить с коррупцией и организованной преступностью, с которыми демократия в «чистом» виде никогда не справится. Милитократический режим необходимо использовать в качестве диктатуры, направленной на уничтожение многочисленных криминальных механизмов и структур в российском обществе. После решения этих задач первый этап уступит место второму. Кстати, продолжительность перехода от первого ко второму этапу должна быть, по нашим прикидкам, краткосрочна, три-четыре года. На втором этапе вместо милитократической элиты должны быть востребованы профессионалы, которые вплотную займутся строительством гражданского общества. Желающие занять должности высокопоставленных чиновников в системе госуправления должны пройти аттестацию на соответствие избранной ими должности. Разумеется, на эти кардинальные преобразования потребуется серия соответствующих законов.

Повторим, если ныне сложившийся режим не способен выполнить миссию искоренения криминалитета во всех его проявлениях, то говорить о политической стабилизации преждевременно, Россия будет обречена на катастрофический управленческий хаос.

Разработка теоретических основ формирования гражданского общества приобретает в настоящий момент чрезвычайную актуальность. Мы должны отдать себе полный и бескомпромиссный отчет о том, что в конце первого десятилетия ХХ века состояние гражданского общества в России по показателю его влияния на государственную власть оказалось много хуже, чем в самом начале перестройки. Притом, что в современной России вроде бы есть рыночная экономика – а это важный сектор гражданского общества в смысле общественной самоорганизации, - в стране свернут политический рынок, что для состояния гражданского общества гораздо значимее рынка экономического.

Политического рынка в России начала XXI века нет, поскольку нынешний властный "пул" больше всего опасается прихода во власть "посторонних", не "своих" людей, которых только и способен поставлять политический рынок с его негосударственными партиями и рыночным механизмом выборов, когда управляет выбором людей лишь политическая реклама, но никак не административный ресурс. "Чужаки", попавшие во власть с политического рынка, вполне могут "разобраться" с любым человеком из правящего "пула", имея мандат честных выборов. Именно поэтому государственная власть в России целеустремленно работала над уничтожением политического рынка, последовательно отменив:

(1) выборы губернаторов;
(2) одномандатные выборы;
(3) 5%-ный порог прохождения партий в парламент в пользу 7%-ного порога;
(4) графу голосования "против всех";
(5) лимит явки на выборы.

В частности, в отношении пункта (5) известный российский экономист и социолог В.Л.Иноземцев прямо пишет: "И теперь, для завершения картины, отменен лимит явки. Отныне власть не нуждается в доверии народа… При этом избирателям не оставили даже формальной лазейки: если даже те или иные действия правительства вызовут их возмущение, шансов законным образом широко заявить об этом у подданных кремлевских властителей нет - для референдумов 50%-ный порог явки, разумеется, сохранен. Большая политика закончилась в России в ноябре 2006 года - теперь уже не только де-факто, но и де-юре… А история учит, что с завершением в той или иной стране большой политики практически всегда наступает и ее закат как великой державы" (9).

Уничтожение в Российской Федерации политического рынка государственной властью сопровождалось весьма специфическим партийным строительством - созданием партий не "снизу", силами общественной самоорганизации, а "сверху", силами государственного аппарата, что в принципе является нонсенсом для самого понятия "политическая партия". Нормальная политическая партия всегда представляет общество и никогда - государственно-властную структуру.

Практически полная приватизация российского политического рынка властвующим "пулом" произошла в период 2000-2006 годов вместе с явственным оформлением государственной "вертикали власти".

Однако, повторим, процесс огосударствления рынка (не только политического, но и экономического) в России берет начало в 1993 году. "Знаменитая" российская приватизация, объективно призванная создать в стране современную рыночную экономику, основанную на принципах справедливой конкуренции, инновационного развития и передового менеджмента, на деле была проведена в интересах не общества, но складывающегося властного "пула". В том числе - в прямых экономических интересах этого "пула", имеющего, что ни для кого не секрет, свои бизнесы. Например, вот как оценивают построенную в Российской Федерации государственность, включая и российскую приватизацию, некоторые отечественные ученые: "В экономике рыночной (к которой мы стремимся), право владения, распоряжения и пользования непосредственно связано со способностью гражданина быть эффективным собственником. В экономике феодальной (которую мы получили) картина иная. Здесь право собственности и право распоряжения доходами от использования собственности определяет не гражданская состоятельность, а этническая либо клановая принадлежность. Будучи гением, но не членом клана, человек не может рассчитывать на роль большую, нежели роль прислужника. Если ты глуп, но "свой", - тебе открыты все двери. Такой способ организации экономических отношений реализовался, где открыто, а где скрытно, подковерно, во всех субъектах Федерации. Подобные отношения... способна была узаконить только псевдофедералистская практика построения отношений между федеральным Центром и субъектами РФ" (10).

История показала, что "укрепление вертикали власти", официально декларированное как восстановление управляемости в стране, якобы потерянное в 1990-е годы, реально было стратегической, и успешно осуществленной, программой внутренней консолидации властного "пула" (очищения его от "чуждых" элементов и т.д.). Причем, процесс внутреннего консолидирования власти сопровождался растущим отчуждением между обществом и властью. А это, как известно, опасная ситуация. Демократия, политический рынок на то и существуют, чтобы исключить саму возможность социальных революций: общество, недовольное правительством, имеет мирный инструмент смещения власти - выборы. В отсутствие же политического рынка у общества нет иных инструментов протеста, кроме гражданского неповиновения, бунта, восстания, баррикад.

Именно так и вынуждены были действовать "бомбисты" в России второй половины XIX века - террором против высокопоставленных государственных чиновников, - поскольку в стране, притом, что Александр II проводил весьма прогрессивные реформы, отсутствовал демократический институт сменяемости власти. Поэтому свертывание этого института в современной России тем более не может привести ни к чему хорошему - в условиях Интернета, глобализации и демократизации общественной коммуникации, роста в обществе индивидуально-субъектного начала и, соответственно, требований к правительству соблюдать демократические нормы.