Кулькин, Анатолий Михайлович

20:58
Глава 2. Институционализация федеральных органов управления научной деятельностью

4. Институционализация федеральных органов

управления научной деятельностью

 

Должность помощника по науке была учреждена, минуя конгресс, лично президентом Эйзенхауэром, поэтому есть все основания назвать аппарат помощника по науке личной научно-консультативной службой президента, которая была упразднена в 1973 г. президентом Р.Никсоном.

В период правления Д.Эйзенхауэра сформировался научно-консультативный аппарат президента, функции которого имели два аспекта: 1) участие научных консультантов в разработке политики в области науки и определение приоритетов в финансировании научных исследований (этот аспект деятельности научных советников представляет наибольший интерес для американских ученых); 2) участие ученых в формировании научной политики, использование научных данных и научных методов для принятия политических решений.

Должность специального помощника президента по науке и технике получила дальнейшую институционализацию при президенте Дж.Кеннеди. В 1962 г. он под давлением конгресса создал Управление по науке и технике (УНТ) во главе с помощником президента по науке, который в качестве директора УНТ был теперь обязан отчитываться перед конгрессом и отвечать на его запросы. Аппарат помощника по науке был выведен из номенклатуры Белого дома и переведен в категорию федеральных учреждений исполнительной власти. Это была уступка конгрессу, в результате которой основная функция УНТ весьма скоро была сведена лишь к координации научно-исследовательской деятельности государственных учреждений.

Функции управления наукой и техникой стали постепенно передаваться в другие органы государственной власти. К концу 1963 г. почти все федеральные ведомства имели в своем штате советников или помощников по науке. Но научно-консультативный аппарат президента, включая и УНТ, все еще находился под его полным контролем, поскольку все звенья этого аппарата были созданы на основе административных распоряжений президентской власти.

Перемещение функций управления наукой и техникой из Белого дома в федеральные ведомства положило начало новой тенденции: в течение 1963-1973 гг. наметился и стал увеличиваться разрыв между президентом и его научно-консультативным аппаратом, влияние которого на разработку политики в области науки и техники, а также воздействие науки на политику свелось к минимуму. Настороженность в отношениях между Белым домом и научной элитой, имевшая место при президентах Д.Эйзенхауэре и Дж.Кеннеди, в годы правления Л.Джонсона переросла в напряженность[i]. Помощник президента по науке и технике в это время утратил свою власть, а научное сообщество стало подвергать президента суровой критике.

Чем же объяснить эти резкие изменения в отношениях между политической властью и научным сообществом в годы правления президента Л.Джонсона?

Конфликт между сообществом ученых и президентской властью развивался постепенно. Главная причина конфликта – сокращение государственных ассигнований на науку. Исполнительная власть, ссылаясь на войну во Вьетнаме, приостановила в 1963-1968 гг. рост федеральных финансовых расходов на научные исследования и разработки. Это обстоятельство породило столкновение между Белым домом и сообществом ученых и привело к серьезным изменениям в содержании научной политики.

Президент Л.Джонсон, отвечая на резкую критику научной элиты в свой адрес, выступил против ее основного принципа финансирования научных исследований. Дело в том, что лидеры сообщества ученых всегда придерживались элитарного принципа в распределении финансовых средств на научные исследования. Они считали и продолжают считать, что финансовые средства следует направлять прежде всего в научные центры (университеты), в которых сосредоточены наиболее крупные ученые, специалисты высшей квалификации; только такой подход наиболее эффективен и в научном, и в финансовом отношениях. Джонсон понимал, что небольшое количество ведущих научных центров монополизировало научные исследования в стране. Он видел, что большинство помощников президента по науке и членов Президентского научно-консультативного комитета были выпускниками Гарвардского университета. 20 ведущих университетов получали половину федеральных субсидий, предназначенных для научных исследований в вузах страны. Ученые и инженеры, занимавшиеся прикладными исследованиями и разработками, были недовольны тем, что ученые, проводившие фундаментальные исследования, оттеснили их от государственных средств. Учитывая это, Джонсон в политических интересах исполнительной власти использовал требование периферийных научных центров о «равномерном географическом распределении» федеральных субсидий на науку и в конце 1965 г. подписал соответствующую директиву.

В соответствии с распоряжением президента о равномерном географическом распределении ассигнований на научные исследования ННФ разработал программу развития науки, нацеленную на создание «ведущих научных центров» во второстепенных университетах. К реализации президентской директивы подключилось и министерство обороны, которое с 1967 г. начало осуществлять программу субсидирования научных исследований по военной тематике в университетах, не обремененных его контрактами. Согласно этой программе, за три года было предоставлено 119 субсидий 78 учебным заведениям в 42 штатах на общую сумму 88 млн. долл.[ii] В течение шести лет было затрачено 230 млн. долл. В 1971 г. она была закрыта президентом Р.Никсоном[iii].

Этот эксперимент, хотя его конечные результаты были отрицательными, сыграл впоследствии важнейшую роль в расширении фронта научных исследований в стране. И ученые, которые не разделяли элитарный принцип распределения финансовых средств на научные исследования, и политики обрели опыт: административными методами на базе второстепенных университетов нельзя создать «ведущие научные центры». Сменивший Л.Джонсона президент Р.Никсон продолжал проводить негативную политику по отношению к научно-консультативному аппарату, в результате которой последовали упразднение ряда постов научных советников в федеральных ведомствах или замена ученых, занимавших в министерствах ответственные должности, людьми, лично преданными президенту. А в 1973 г. Р.Никсон упразднил созданный на основе личных распоряжений его предшественников научно-консультативный аппарат Белого дома, включая Президентский научно-консультативный комитет, Управление по науке и технике и должность специального помощника президента по науке и технике.

В соответствии с новой системой управления вопросы научно-технической стратегии стали решаться в Совете по внутренним делам, если они касались внутренней научно-технической политики, и в Совете национальной безопасности, если они касались внешней политики. Подготовка научно-технической информации была возложена на Национальный научный фонд (ННФ), а его директор стал выполнять функции советника президента по науке. Разработка научной политики стала прерогативой высокопоставленных чиновников Белого дома и Административно-бюджетного управления, а повседневное руководство научно-исследовательскими программами было передано федеральным ведомствам.

Реформы администрации Р.Никсона привели к резкому изменению сложившихся в послевоенный период традиционных взаимоотношений между сообществом ученых и государственной властью США. Трения между учеными и президентской властью, постоянная реорганизация научно-консультативного аппарата президента отражали стремление исполнительной власти взять под полный контроль научные исследования в стране. Во взаимоотношениях между учеными, правительством и широкой общественностью наступил кризис.

Этот кризис был обусловлен двумя причинами. Во-первых, в результате роста антинаучных настроений в стране большинство ученых осознали, что прежняя вера общественности в науку утрачена и теперь они не могут рассчитывать на полное понимание и сочувствие. Во-вторых, ученые утратили доверие к своим представителям в Белом доме. Это объясняется засекреченностью работы научно-консультативной системы, доступ к которой имела только научная элита; правительственные чиновники могли засекретить и фактически игнорировать любую не устраивающую их рекомендацию ученых.

Сокращение финансовых средств на исследования вызвали озабоченность ученых, общественности, наиболее прогрессивная часть которой приняла самое активное участие в формировании общественного мнения в защиту науки. Ученые все шире вовлекались в политическую деятельность. Они писали статьи в журналы, выступали в комитетах конгресса, обращались по радио и телевидению непосредственно к населению, чтобы повлиять на общенациональную, в том числе и научную, политику правительства.

Усилия ученых, направленные на поддержку и защиту науки, оказали в конечном итоге воздействие на формирование политических форм организации научной деятельности. Президент Дж.Форд, придя к власти, решил возродить научно-консультативную службу в Белом доме, оформив ее законодательно. С этой целью в конгресс был направлен законопроект о создании научно-консультативного аппарата Белого дома. В 1976 г. конгресс принял закон о национальной научной и технической политике, о ее приоритетах и организации государственных органов по ее реализации. В соответствии с этим законом были учреждены Управление по научной и технической политике (УНТП) в аппарате исполнительной власти президента, Федеральный координационный совет по науке и технике, Межведомственная консультативная комиссия по науке и технике и Президентский комитет по науке и технике. Наступил новый этап в эволюции организационной структуры науки: с этого момента, несмотря на сохранившееся противостояние между учеными и политиками по вопросам финансирования фундаментальных исследований, четко определилась тенденция ускоренного формирования системы государственной поддержки научно-технической деятельности в стране.

Каковы те «рычаги», с помощью которых государство может оказывать воздействие на ход научно-технического прогресса в стране в целом, в отдельном регионе или конкретной отрасли хозяйства? Возможностей такого рода у государственной власти много, они разнообразны по содержанию, по масштабам, по характеру влияния на объект регулирования и в конечном счете определяются теми функциями, которые выполняет государство по отношению к науке, технике и экономике в развитом современном обществе. Здесь оно выступает, по крайней мере, в пяти важных ипостасях. Прежде всего, как законодатель, устанавливающий фундаментальные правовые основы функционирования общества, в том числе и его научно-технической сферы. Затем как один из главных источников средств на научные исследования и разработки, а также как крупный потребитель новой технической продукции, как важный субъект научно-технической деятельности (государственный сектор ИР) и, наконец, как политическая сила, способная в значительной мере определить отношение всего общества к проблемам развития науки и техники.

Лишь одна из перечисленных ролей государства – законотворческая – уникальна. Никто, кроме него, законов и подзаконных актов не издает, во всех остальных случаях оно выступает как одно из действующих лиц наряду с частными фирмами и корпорациями, различными фондами, общественными организациями, политическими партиями и т.п. Однако всегда его влияние является одним из весомых, а зачастую и решающих факторов.

Совокупность подобного рода мер и образует живую ткань научно-технической политики государства. При этом надо иметь в виду, что приведенная выше классификация, как и всякая иная, в определенной степени условна – отмеченные категории часто переплетаются между собой, любые виды ассигнований, льгот, крупные программы и проекты оформляются через законодательные акты, требуют создания ряда организационных структур и активно пропагандируются или, наоборот, критикуются в средствах массовой информации, публичных выступлениях политических деятелей, на слушаниях в комитетах и подкомитетах конгресса.

Формирование федеральных органов управления научно-технической деятельностью в США совпало с фактически неограниченным финансированием научных исследований. «Технологическая эйфория» 60‑х годов XX в. была реакцией на космический вызов СССР. В 70‑х годах она уступила место разочарованию и некоторому пессимизму. Продолжительное время поддерживать темпы финансирования научных исследований на уровне 60‑х годов по ряду причин было невозможно. Государство и каждое конкретное предприятие в состоянии выделить на развитие науки и техники лишь определенный ограниченный объем как материальных, так и людских ресурсов. Они столь же необходимы для осуществления иных функций и нужд. Корпорация или фирма может тратить на ИР лишь некоторую долю своих доходов, и доля эта для данной отрасли и на данный момент является величиной практически постоянной, является своего рода нормой, отражающей сложившийся здоровый экономический баланс ресурсов. Государство также выделяет некоторый процент доходной части бюджета, и это является для него «нормой». Значительные и длительные отклонения от такого рода «норм» чреваты крахом. Например, в США для промышленности, выпускающей вычислительную технику, норма расходов на ИР в середине 80‑х годов XX в. составляла около 8% от объема продаж, для приборостроения – 12, для станкостроения – 3, металлургии – 0,5% и т.д.[iv] В тот же период развитые государства тратили на науку около 2,5–2,8% от ВНП.

Каждый шаг вперед в сфере научно-технической деятельности давался труднее и требовал больше средств, чем предыдущий. В начале 70‑х годов период почти неограниченного финансирования завершается. Наступает третий этап, который характеризуется пересмотром прежних подходов к научным проектам и активным поиском наиболее эффективных форм организации ИР. Переход от фактически неограниченного финансирования по всему фронту науки к выбору приоритетных направлений, стремление найти и внедрить наиболее эффективные формы организации ИР: гораздо более широкое использование «национальных программ», в рамках которых объединялись возможности государственного, академического и частного секторов; поощрение кооперативных ИР, тесная кооперация университетов и частного капитала; создание кооперативных исследовательских центров, – все это является основным содержанием третьего этапа формирования системы государственной поддержки научно-технической деятельности.

Кроме того, в результате поиска экономической эффективности исследовательских проектов было признано необходимым включение в число опекаемых государством новых видов и новых стадий инновационного цикла. До сих пор государство считало себя ответственным лишь за развитие фундаментальной науки, а прикладные ИР рассматривались сферой исключительной компетенции частного промышленного сектора (кроме таких крупномасштабных проектов, как освоение космоса, атомной энергии и подобных объектов, требовавших таких масштабных вложений и концентрации усилий, какие по плечу только государству). Прогресс науки и техники во многих областях (микроэлектроника, биотехнология и др.) сгладил, а то и вовсе стер границу между фундаментальной и прикладной наукой, а все более обострявшаяся конкуренция между странами заставляла государство распространить свою опеку на все доконкурентные стадии инновационного цикла – от фундаментальной идеи до разработки прототипа изделия, хотя это и потребовало пересмотра таких основополагающих установок «свободного» капитализма, как антимонопольные законы и принцип равных возможностей.

Изменение антимонопольного законодательства открывает возможность для некоторой коррекции производственных отношений в обществе. Ведь речь идет о науке как об одном из элементов производительных сил, о капиталовложениях в ИР, о правах собственности на результаты исследований. Как в связи с этим обстоит дело с конкуренцией? Отражается ли появление коллективных форм в ИР на остроте конкурентной борьбы между фирмами, корпорациями, странами? Ведь объединяются именно те, кто ведет борьбу за рынки, за потребителя. Нет ли противоречия между новыми формами ИР и принципом свободы конкуренции? Противоречие, конечно, есть. Но оно не является антагонистическим и, как свидетельствует практика, мирно разрешается благодаря двум обстоятельствам.

Первое – это ограничение коллективных исследований и разработок так называемой «доконкурентной» стадией работ, на которой разрешается объединять усилия для решения фундаментальных научных проблем, исследований новых физических принципов и их использования, для нахождения принципиальных технических решений и проверки таковых на макетах, экспериментальных установках и образцах, но не для создания конкретной рыночной продукции. Для того чтобы перейти от совместно полученных результатов к товару, готовому для продажи, необходима основательная конструктивная и технологическая проработка, причем на базе принципиальных решений, апробированных на «доконкурентной», коллективной стадии, могут появится сотни разнообразных конкретных устройств и систем. В этот момент и разворачивается острейшая конкурентная борьба за то, чтобы быстрее, эффективнее использовать совместно созданный научный задел. В такой форме кооперация не уменьшает конкуренцию, а скорее, усиливает ее, одновременно помогает всем участникам поднять свой технический уровень на более высокую ступень.

Второе обстоятельство состоит в том, что частные фирмы, принимая участие в коллективных исследованиях и разработках, не подменяют ими свою собственную исследовательскую базу, а лишь дополняют ее, полностью сохраняя и продолжая развивать свой исследовательский потенциал. Кроме всего прочего, собственный научно-технический потенциал является решающим и непременным условием равноправного участия в кооперации и возможности извлечь из нее максимальную выгоду. Появление кооперативных форм организации исследований и разработок является прямым и действенным ответом на специфические требования современного этапа научно-технического прогресса. Оно также свидетельствует о гибкости рыночного механизма, о его способности находить и использовать адекватные обстоятельствам решения, даже если они на первый взгляд противоречат традиционным канонам.

Некоторые новые, интенсивные формы организации ИР появились в системе государственной поддержки научно-технической деятельности до третьего этапа, другие получили широкое распространение позднее, однако их поиск, осознание необходимости нового подхода находились на переднем плане именно на третьем этапе формирования системы.

Переход к интенсивным формам организации ИР является прямым продолжением наращивания ресурсов науки, поскольку он (переход) фактически эквивалентен их увеличению, так же как использование, например, экспертных систем в медицине эквивалентно строительству поликлиник и больниц, росту числа врачей, а применение электронных управляющих устройств для оптимизации транспортных потоков эквивалентно модернизации существующих или постройке новых транспортных магистралей. При этом если возможности прямого расширения вовлеченных в сферу «наука-техника» средств ограничены физическими возможностями общества, то для эквивалентных вариантов таких ограничений нет, а поиск эквивалентов, их создание и внедрение – дело науки и техники. Таким образом, развиваясь, они как бы сами свои потребности в наращивании ресурсов удовлетворяют.

Третий этап заканчивается в начале 80‑х годов ХХ в. При желании хронологической вехой можно считать провозглашение президентом США Рейганом политики «нового федерализма».

 

 


[i] Katz J.E. Presidential politics and science policy / Forew. by I.L.Horowitz. – N.Y., 1978.

[ii] Ibidem, P.154–155.

[iii] Drew D.E. Science development: An evaluation study. – Wash., 1975. – P.111.

[iv] Fusfeld H., Haklisch C. Cooperative R and D for competitor // Harvard Bus. Rev. – Boston, 1985. – Vol.63, N 6. – P.4–11.


Категория: СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ И США | Просмотров: 244 | Добавил: retradazia | Рейтинг: 5.0/1