4. Институционализация федеральных органов

управления научной деятельностью

Должность помощника по науке была учреждена, минуя конгресс, лично президентом Эйзенхауэром, поэтому есть все основания назвать аппарат помощника по науке личной научно-консультативной службой президента, которая была упразднена в 1973 г. президентом Р.Никсоном.

В период правления Д.Эйзенхауэра сформировался научно-консультативный аппарат президента, функции которого имели два аспекта: 1) участие научных консультантов в разработке политики в области науки и определение приоритетов в финансировании научных исследований (этот аспект деятельности научных советников представляет наибольший интерес для американских ученых); 2) участие ученых в формировании научной политики, использование научных данных и научных методов для принятия политических решений.

Должность специального помощника президента по науке и технике получила дальнейшую институционализацию при президенте Дж.Кеннеди. В 1962 г. он под давлением конгресса создал Управление по науке и технике (УНТ) во главе с помощником президента по науке, который в качестве директора УНТ был теперь обязан отчитываться перед конгрессом и отвечать на его запросы. Аппарат помощника по науке был выведен из номенклатуры Белого дома и переведен в категорию федеральных учреждений исполнительной власти. Это была уступка конгрессу, в результате которой основная функция УНТ весьма скоро была сведена лишь к координации научно-исследовательской деятельности государственных учреждений.

Функции управления наукой и техникой стали постепенно передаваться в другие органы государственной власти. К концу 1963 г. почти все федеральные ведомства имели в своем штате советников или помощников по науке. Но научно-консультативный аппарат президента, включая и УНТ, все еще находился под его полным контролем, поскольку все звенья этого аппарата были созданы на основе административных распоряжений президентской власти.

Перемещение функций управления наукой и техникой из Белого дома в федеральные ведомства положило начало новой тенденции: в течение 1963-1973 гг. наметился и стал увеличиваться разрыв между президентом и его научно-консультативным аппаратом, влияние которого на разработку политики в области науки и техники, а также воздействие науки на политику свелось к минимуму. Настороженность в отношениях между Белым домом и научной элитой, имевшая место при президентах Д.Эйзенхауэре и Дж.Кеннеди, в годы правления Л.Джонсона переросла в напряженность[i]. Помощник президента по науке и технике в это время утратил свою власть, а научное сообщество стало подвергать президента суровой критике.

Чем же объяснить эти резкие изменения в отношениях между политической властью и научным сообществом в годы правления президента Л.Джонсона?

Конфликт между сообществом ученых и президентской властью развивался постепенно. Главная причина конфликта – сокращение государственных ассигнований на науку. Исполнительная власть, ссылаясь на войну во Вьетнаме, приостановила в 1963-1968 гг. рост федеральных финансовых расходов на научные исследования и разработки. Это обстоятельство породило столкновение между Белым домом и сообществом ученых и привело к серьезным изменениям в содержании научной политики.

Президент Л.Джонсон, отвечая на резкую критику научной элиты в свой адрес, выступил против ее основного принципа финансирования научных исследований. Дело в том, что лидеры сообщества ученых всегда придерживались элитарного принципа в распределении финансовых средств на научные исследования. Они считали и продолжают считать, что финансовые средства следует направлять прежде всего в научные центры (университеты), в которых сосредоточены наиболее крупные ученые, специалисты высшей квалификации; только такой подход наиболее эффективен и в научном, и в финансовом отношениях. Джонсон понимал, что небольшое количество ведущих научных центров монополизировало научные исследования в стране. Он видел, что большинство помощников президента по науке и членов Президентского научно-консультативного комитета были выпускниками Гарвардского университета. 20 ведущих университетов получали половину федеральных субсидий, предназначенных для научных исследований в вузах страны. Ученые и инженеры, занимавшиеся прикладными исследованиями и разработками, были недовольны тем, что ученые, проводившие фундаментальные исследования, оттеснили их от государственных средств. Учитывая это, Джонсон в политических интересах исполнительной власти использовал требование периферийных научных центров о «равномерном географическом распределении» федеральных субсидий на науку и в конце 1965 г. подписал соответствующую директиву.

В соответствии с распоряжением президента о равномерном географическом распределении ассигнований на научные исследования ННФ разработал программу развития науки, нацеленную на создание «ведущих научных центров» во второстепенных университетах. К реализации президентской директивы подключилось и министерство обороны, которое с 1967 г. начало осуществлять программу субсидирования научных исследований по военной тематике в университетах, не обремененных его контрактами. Согласно этой программе, за три года было предоставлено 119 субсидий 78 учебным заведениям в 42 штатах на общую сумму 88 млн. долл.[ii] В течение шести лет было затрачено 230 млн. долл. В 1971 г. она была закрыта президентом Р.Никсоном[iii].

Этот эксперимент, хотя его конечные результаты были отрицательными, сыграл впоследствии важнейшую роль в расширении фронта научных исследований в стране. И ученые, которые не разделяли элитарный принцип распределения финансовых средств на научные исследования, и политики обрели опыт: административными методами на базе второстепенных университетов нельзя создать «ведущие научные центры». Сменивший Л.Джонсона президент Р.Никсон продолжал проводить негативную политику по отношению к научно-консультативному аппарату, в результате которой последовали упразднение ряда постов научных советников в федеральных ведомствах или замена ученых, занимавших в министерствах ответственные должности, людьми, лично преданными президенту. А в 1973 г. Р.Никсон упразднил созданный на основе личных распоряжений его предшественников научно-консультативный аппарат Белого дома, включая Президентский научно-консультативный комитет, Управление по науке и технике и должность специального помощника президента по науке и технике.

В соответствии с новой системой управления вопросы научно-технической стратегии стали решаться в Совете по внутренним делам, если они касались внутренней научно-технической политики, и в Совете национальной безопасности, если они касались внешней политики. Подготовка научно-технической информации была возложена на Национальный научный фонд (ННФ), а его директор стал выполнять функции советника президента по науке. Разработка научной политики стала прерогативой высокопоставленных чиновников Белого дома и Административно-бюджетного управления, а повседневное руководство научно-исследовательскими программами было передано федеральным ведомствам.

Реформы администрации Р.Никсона привели к резкому изменению сложившихся в послевоенный период традиционных взаимоотношений между сообществом ученых и государственной властью США. Трения между учеными и президентской властью, постоянная реорганизация научно-консультативного аппарата президента отражали стремление исполнительной власти взять под полный контроль научные исследования в стране. Во взаимоотношениях между учеными, правительством и широкой общественностью наступил кризис.

Этот кризис был обусловлен двумя причинами. Во-первых, в результате роста антинаучных настроений в стране большинство ученых осознали, что прежняя вера общественности в науку утрачена и теперь они не могут рассчитывать на полное понимание и сочувствие. Во-вторых, ученые утратили доверие к своим представителям в Белом доме. Это объясняется засекреченностью работы научно-консультативной системы, доступ к которой имела только научная элита; правительственные чиновники могли засекретить и фактически игнорировать любую не устраивающую их рекомендацию ученых.

Сокращение финансовых средств на исследования вызвали озабоченность ученых, общественности, наиболее прогрессивная часть которой приняла самое активное участие в формировании общественного мнения в защиту науки. Ученые все шире вовлекались в политическую деятельность. Они писали статьи в журналы, выступали в комитетах конгресса, обращались по радио и телевидению непосредственно к населению, чтобы повлиять на общенациональную, в том числе и научную, политику правительства.

Усилия ученых, направленные на поддержку и защиту науки, оказали в конечном итоге воздействие на формирование политических форм организации научной деятельности. Президент Дж.Форд, придя к власти, решил возродить научно-консультативную службу в Белом доме, оформив ее законодательно. С этой целью в конгресс был направлен законопроект о создании научно-консультативного аппарата Белого дома. В 1976 г. конгресс принял закон о национальной научной и технической политике, о ее приоритетах и организации государственных органов по ее реализации. В соответствии с этим законом были учреждены Управление по научной и технической политике (УНТП) в аппарате исполнительной власти президента, Федеральный координационный совет по науке и технике, Межведомственная консультативная комиссия по науке и технике и Президентский комитет по науке и технике. Наступил новый этап в эволюции организационной структуры науки: с этого момента, несмотря на сохранившееся противостояние между учеными и политиками по вопросам финансирования фундаментальных исследований, четко определилась тенденция ускоренного формирования системы государственной поддержки научно-технической деятельности в стране.

Каковы те «рычаги», с помощью которых государство может оказывать воздействие на ход научно-технического прогресса в стране в целом, в отдельном регионе или конкретной отрасли хозяйства? Возможностей такого рода у государственной власти много, они разнообразны по содержанию, по масштабам, по характеру влияния на объект регулирования и в конечном счете определяются теми функциями, которые выполняет государство по отношению к науке, технике и экономике в развитом современном обществе. Здесь оно выступает, по крайней мере, в пяти важных ипостасях. Прежде всего, как законодатель, устанавливающий фундаментальные правовые основы функционирования общества, в том числе и его научно-технической сферы. Затем как один из главных источников средств на научные исследования и разработки, а также как крупный потребитель новой технической продукции, как важный субъект научно-технической деятельности (государственный сектор ИР) и, наконец, как политическая сила, способная в значительной мере определить отношение всего общества к проблемам развития науки и техники.

Лишь одна из перечисленных ролей государства – законотворческая – уникальна. Никто, кроме него, законов и подзаконных актов не издает, во всех остальных случаях оно выступает как одно из действующих лиц наряду с частными фирмами и корпорациями, различными фондами, общественными организациями, политическими партиями и т.п. Однако всегда его влияние является одним из весомых, а зачастую и решающих факторов.

Совокупность подобного рода мер и образует живую ткань научно-технической политики государства. При этом надо иметь в виду, что приведенная выше классификация, как и всякая иная, в определенной степени условна – отмеченные категории часто переплетаются между собой, любые виды ассигнований, льгот, крупные программы и проекты оформляются через законодательные акты, требуют создания ряда организационных структур и активно пропагандируются или, наоборот, критикуются в средствах массовой информации, публичных выступлениях политических деятелей, на слушаниях в комитетах и подкомитетах конгресса.

Формирование федеральных органов управления научно-технической деятельностью в США совпало с фактически неограниченным финансированием научных исследований. «Технологическая эйфория» 60‑х годов XX в. была реакцией на космический вызов СССР. В 70‑х годах она уступила место разочарованию и некоторому пессимизму. Продолжительное время поддерживать темпы финансирования научных исследований на уровне 60‑х годов по ряду причин было невозможно. Государство и каждое конкретное предприятие в состоянии выделить на развитие науки и техники лишь определенный ограниченный объем как материальных, так и людских ресурсов. Они столь же необходимы для осуществления иных функций и нужд. Корпорация или фирма может тратить на ИР лишь некоторую долю своих доходов, и доля эта для данной отрасли и на данный момент является величиной практически постоянной, является своего рода нормой, отражающей сложившийся здоровый экономический баланс ресурсов. Государство также выделяет некоторый процент доходной части бюджета, и это является для него «нормой». Значительные и длительные отклонения от такого рода «норм» чреваты крахом. Например, в США для промышленности, выпускающей вычислительную технику, норма расходов на ИР в середине 80‑х годов XX в. составляла около 8% от объема продаж, для приборостроения – 12, для станкостроения – 3, металлургии – 0,5% и т.д.[iv] В тот же период развитые государства тратили на науку около 2,5–2,8% от ВНП.

Каждый шаг вперед в сфере научно-технической деятельности давался труднее и требовал больше средств, чем предыдущий. В начале 70‑х годов период почти неограниченного финансирования завершается. Наступает третий этап, который характеризуется пересмотром прежних подходов к научным проектам и активным поиском наиболее эффективных форм организации ИР. Переход от фактически неограниченного финансирования по всему фронту науки к выбору приоритетных направлений, стремление найти и внедрить наиболее эффективные формы организации ИР: гораздо более широкое использование «национальных программ», в рамках которых объединялись возможности государственного, академического и частного секторов; поощрение кооперативных ИР, тесная кооперация университетов и частного капитала; создание кооперативных исследовательских центров, – все это является основным содержанием третьего этапа формирования системы государственной поддержки научно-технической деятельности.

Кроме того, в результате поиска экономической эффективности исследовательских проектов было признано необходимым включение в число опекаемых государством новых видов и новых стадий инновационного цикла. До сих пор государство считало себя ответственным лишь за развитие фундаментальной науки, а прикладные ИР рассматривались сферой исключительной компетенции частного промышленного сектора (кроме таких крупномасштабных проектов, как освоение космоса, атомной энергии и подобных объектов, требовавших таких масштабных вложений и концентрации усилий, какие по плечу только государству). Прогресс науки и техники во многих областях (микроэлектроника, биотехнология и др.) сгладил, а то и вовсе стер границу между фундаментальной и прикладной наукой, а все более обострявшаяся конкуренция между странами заставляла государство распространить свою опеку на все доконкурентные стадии инновационного цикла – от фундаментальной идеи до разработки прототипа изделия, хотя это и потребовало пересмотра таких основополагающих установок «свободного» капитализма, как антимонопольные законы и принцип равных возможностей.

Изменение антимонопольного законодательства открывает возможность для некоторой коррекции производственных отношений в обществе. Ведь речь идет о науке как об одном из элементов производительных сил, о капиталовложениях в ИР, о правах собственности на результаты исследований. Как в связи с этим обстоит дело с конкуренцией? Отражается ли появление коллективных форм в ИР на остроте конкурентной борьбы между фирмами, корпорациями, странами? Ведь объединяются именно те, кто ведет борьбу за рынки, за потребителя. Нет ли противоречия между новыми формами ИР и принципом свободы конкуренции? Противоречие, конечно, есть. Но оно не является антагонистическим и, как свидетельствует практика, мирно разрешается благодаря двум обстоятельствам.

Первое – это ограничение коллективных исследований и разработок так называемой «доконкурентной» стадией работ, на которой разрешается объединять усилия для решения фундаментальных научных проблем, исследований новых физических принципов и их использования, для нахождения принципиальных технических решений и проверки таковых на макетах, экспериментальных установках и образцах, но не для создания конкретной рыночной продукции. Для того чтобы перейти от совместно полученных результатов к товару, готовому для продажи, необходима основательная конструктивная и технологическая проработка, причем на базе принципиальных решений, апробированных на «доконкурентной», коллективной стадии, могут появится сотни разнообразных конкретных устройств и систем. В этот момент и разворачивается острейшая конкурентная борьба за то, чтобы быстрее, эффективнее использовать совместно созданный научный задел. В такой форме кооперация не уменьшает конкуренцию, а скорее, усиливает ее, одновременно помогает всем участникам поднять свой технический уровень на более высокую ступень.

Второе обстоятельство состоит в том, что частные фирмы, принимая участие в коллективных исследованиях и разработках, не подменяют ими свою собственную исследовательскую базу, а лишь дополняют ее, полностью сохраняя и продолжая развивать свой исследовательский потенциал. Кроме всего прочего, собственный научно-технический потенциал является решающим и непременным условием равноправного участия в кооперации и возможности извлечь из нее максимальную выгоду. Появление кооперативных форм организации исследований и разработок является прямым и действенным ответом на специфические требования современного этапа научно-технического прогресса. Оно также свидетельствует о гибкости рыночного механизма, о его способности находить и использовать адекватные обстоятельствам решения, даже если они на первый взгляд противоречат традиционным канонам.

Некоторые новые, интенсивные формы организации ИР появились в системе государственной поддержки научно-технической деятельности до третьего этапа, другие получили широкое распространение позднее, однако их поиск, осознание необходимости нового подхода находились на переднем плане именно на третьем этапе формирования системы.

Переход к интенсивным формам организации ИР является прямым продолжением наращивания ресурсов науки, поскольку он (переход) фактически эквивалентен их увеличению, так же как использование, например, экспертных систем в медицине эквивалентно строительству поликлиник и больниц, росту числа врачей, а применение электронных управляющих устройств для оптимизации транспортных потоков эквивалентно модернизации существующих или постройке новых транспортных магистралей. При этом если возможности прямого расширения вовлеченных в сферу «наука-техника» средств ограничены физическими возможностями общества, то для эквивалентных вариантов таких ограничений нет, а поиск эквивалентов, их создание и внедрение – дело науки и техники. Таким образом, развиваясь, они как бы сами свои потребности в наращивании ресурсов удовлетворяют.

Третий этап заканчивается в начале 80‑х годов ХХ в. При желании хронологической вехой можно считать провозглашение президентом США Рейганом политики «нового федерализма».