ВВЕДЕНИЕ

Повсюду признано, что исследования и разработки – это ключ к экономическому росту
и общественному благосостоянию, часто приносящий такие блага,
которые в ходе исследований невозможно было вообразить.

Из доклада президента США Конгрессу

Рост, благосостояние и занятость решающим образом зависят от того,
в каких масштабах и в каком темпе народному хозяйству удается аккумулировать
новые знания и превращать эти знания в инновации… Экономическое процветание,
безопасность и качество жизни могут быть достигнуты только инвестициями
в знание, исследования и образование.

Из ответа министра образования
и науки ФРГ депутатам бундестага

В том или ином виде взаимоотношения науки и государства имеют очень давнюю историю, но форму целенаправленной, систематической государственной политики по отношению к науке эти взаимоотношения приобрели сравнительно недавно. Государственные органы, специально предназначенные для управления наукой, появились в середине прошлого века, когда в ходе своей профессионализации и развития кооперации с промышленностью и сельским хозяйством, с военным делом наука постепенно и как бы незаметно (на фоне таких впечатляющих драматических событий, как войны, революции или распад колониальных империй) превратилась в важнейшее звено системы производительных сил общества. При этом она оттеснила на второй план такие игравшие ранее первостепенную роль факторы, как размер территории, численность населения, обилие полезных ископаемых и т.п. Особенно четко сила науки проявилась в ходе мировых войн. Уже после первой из них процесс институционализации государственных связей с наукой резко интенсифицировался, а вторая вообще в значительной мере была войной научно-технических потенциалов, в ходе которой появились новинки, о которых сами военные ранее и не подозревали – от радара и пенициллина до атомного оружия, принципиально изменившего военно-политическую ситуацию в мире (1).

С момента окончания Второй мировой войны во всех развитых странах мира наука, все стороны ее функционирования превращаются в объект пристального внимания государства, начинает формироваться научно-техническая политика в полном смысле этого слова. Пройдя в своем развитии ряд последовательных этапов (2), эта отрасль государственного управления обрела свою современную, всеобъемлющую по отношению к сфере наука-техника форму: государство сегодня опекает все виды научной деятельности и ее этапы от фундаментальных исследований через прикладную науку и разработки до инноваций и выхода новинок на мировой рынок, другими словами, всю ту последовательность шагов, которая называется инновационным циклом. Развитие, расширение области влияния и контактов государственной политики по отношению к сфере наука-техника довольно отчетливо отражалось даже в терминологии, используемой в правительственных документах, в обществоведческой литературе и СМИ. Вначале речь шла только о научной политике, затем она трансформировалась в научно-техническую, далее в научно-техническую и инженерную или технологическую, а в настоящее время все чаще говорят о научно-технической и инновационной политике как о едином направлении, все звенья которого неразрывно связаны между собой.

Сегодня государство выступает по отношению к науке, по меньшей мере, в шести важных ипостасях:

1) как законодатель, устанавливающий фундаментальные правовые основы функционирования общества в целом и его научно-технического сегмента в частности;

2) как один из главных источников финансирования научных исследований, разработок и инноваций;

3) как крупнейший субъект научно-технической деятельности (государственный сектор исследований и разработок – ИР);

4) как координатор деятельности всех секторов, направленной на развитие национального научно-технического потенциала в целом;

5) как крупный заказчик и потребитель новой технической продукции, в том числе единичной и уникальной;

6) как политическая сила, способная в значительной мере определить отношение всего общества к проблемам развития науки и техники.

В настоящей работе представляет интерес главным образом вторая из перечисленных ролей государства – его деятельность по поддержке и поощрению ИР в форме прямого финансирования.

Прежде всего, приведены некоторые основные показатели, характеризующие положение с финансированием науки в РФ, чтобы в ходе чтения последующего текста их легче было сравнивать с показателями выбранных зарубежных стран. Хронологически мы ограничимся периодом с 2000 по 2004 г., хотя для последнего часть статистических данных пока отсутствует.

Таблица 1

Финансирование науки РФ

в 2000–2004 гг.

* По данным ЦИСН (5).

** Средний номинальный курс рубля к доллару за год (6).

*** Паритет покупательной способности национальных валют, принят равным 9,5 руб./долл. Для рассматриваемого периода, рассчитан по (5, с.68 и с.178). США для 2001 г. Дают курс ППП 1 долл. = 8,35 руб. (7, с.42).

Примечание. Наиболее показательные, по мнению авторов, для сравнений с зарубежными странами индикаторы выделены жирным шрифтом.

I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ НАУКИ В США

В США, как известно, нет единого бюджета науки, как нет и министерства науки. Каждое ведомство, будь то департамент (министерство), агентство, администрация, фонд и т.д., защищает свой бюджет в Конгрессе самостоятельно, в том числе и по статьям, остающимся ИР. Так сложилось исторически. В период Второй мировой войны советником президента Рузвельта по науке был Ванновер Буш (ранее – ректор Массачусетского технологического института), под руководством которого весь научно-технический потенциал страны был мобилизован на решение военных задач и к концу войны обеспечил военно-техническое превосходство Америки над ее противниками, а по наличию атомного оружия и над союзниками, хотя и не надолго. В последние годы войны и сразу после нее и правительству, и научному сообществу было очевидно, что сложившееся в ходе военных лет тесное взаимодействие государства и науки необходимо упорядочить и юридически оформить. В. Буш выдвинул идею создания Национального научного фонда (ННФ) – государственного органа, который выполнил бы указанную функцию. Концепция Буша основывалась на понимании двух непреложных фактов. Во-первых, научное сообщество к этому времени обрело огромное общественное влияние, и государство осознало, что без участия ученых не может выполнять свою основную функцию – обеспечение интенсивного и безопасного развития страны. Во-вторых, была необходима постоянная и масштабная государственная финансовая помощь науке, ибо масштабы ИР, их сложность, стоимость их осуществления (это было особенно очевидно на примере проекта Манхэттен – создания атомного оружия) требуют средств, которые частный капитал или университеты обеспечить не в состоянии. Решить такого рода задачи под силу только государству. В то же время Буш был последовательным сторонником независимости и свободы науки, ее права самой решать свои проблемы без государственного вмешательства. По его проекту ученые страны избирали Совет Фонда, который выбирал председателя и осуществлял все руководство работами. От государства требовалось лишь выделять деньги. Кстати говоря, Буш не включал в компетенцию Фонда, а следовательно, и под опеку государства, общественные науки, речь шла только о естественных науках и математике. Был и другой проект (сенатора Килгора), который отличался главным образом тем, что предусматривал назначение председателя Фонда президентом страны, определенный уровень административного контроля со стороны последнего и включение общественных наук в число дисциплин, контролируемых Фондом.

Борьба вокруг этих концепций между государством и научным сообществом с участием Конгресса длилась очень долго – вплоть до 1950 г. Первый вариант закона о ННФ был принят Конгрессом в редакции, близкой концепции Буша (самого его к этому времени уже не было в живых, а президентом был Трумэн). Однако президент использовал свое право вето, поскольку закон лишал его возможности выполнять свою конституционную обязанность – контролировать расход государственных денег. В конечном счете победил вариант, близкий к проекту Килгора. Но к этому времени прошло уже около пяти лет после окончания войны, основные министерства и ведомства уже создали и укрепили в своих структурах органы (управления, отделы и т.д.), ответственные за ИР, и расставаться со своими прерогативами в этом плане не считали целесообразным и не желали. В итоге ННФ был создан как орган, отвечающий (со стороны государства) не за науку вообще, а только за фундаментальные исследования. Кроме того, ему была поручена координация деятельности остальных министерств в области научных исследований, однако эта функция не была подкреплена соответствующими полномочиями и вскоре фактически сошла на нет.

Координацией ИР занимаются: межведомственный Совет при президенте, а также советник президента по науке; Главное административно-бюджетное управление Конгресса, которое иногда (не всегда) сводит ассигнования разных ведомств в подобие бюджета науки; общественная организация «Американская ассоциация содействия развитию науки», которая, после того как Конгресс заканчивает бюджетный процесс, издает брошюру, в которой стремится свести и кратко прокомментировать статьи, связанные с ИР. Однако в общем и целом координация ИР в масштабе всего правительства до сих пор остается в США не до конца решенной проблемой. Такая ситуация в принципе соответствует духу американцев, которые с колониальных времен и борьбы за независимость против королевской власти Великобритании избегают четких централизованных структур, предпочитают мириться с потенциальным дублированием и считают, что определенная степень децентрализации создает  конкурентную среду со всеми ее преимуществами. В Конгрессе много раз поднимался вопрос о создании единого министерства науки, но всякий раз никакого решения так и не принималось. Очевидно, что существующая система устраивает американское правительство и не мешает ему успешно решать задачу финансовой поддержки науки, достаточной для сохранения роли мирового лидера в данной области.

В послевоенные годы ВВП страны постоянно рос, поэтому необходимости в экономии не было. Это наглядно показывают данные табл.2.

Таблица 2 (7, А4-1)

Если проследить динамику процесса финансирования науки США за последние 50 с небольшим лет, с момента появления регулярного учета и издания упоминавшихся выше «Индикаторов науки и техники» (с 1953 по 2002 г.), то можно отметить два основных момента.

1. Общие затраты США на ИР за этот период в текущих ценах непрерывно возрастали, временами очень быстро, временами медленно, но неуклонно. Если учитывать инфляцию и проследить тот же процесс в постоянных ценах, например 1996 г., то картина принципиально не меняется, хотя в конце 60-х и начале 70-х годов, а также в начале 90-х наблюдались незначительные спады, обусловленные общими экономическими условиями (в том числе во время нефтяных «шоков»). За рассматриваемый период общие расходы увеличились в постоянных ценах с 36 805 млн. долл. До 249 678 млн. долл., т.е. выросли более чем в 9 раз (в текущих ценах с 5160 до 276 185, т.е. в 53,5 раза). Особенно интенсивный рост наблюдался во второй половине 90-х годов. С 1994 по 2000 г. Среднее ежегодное увеличение этих расходов достигло 5,8% с учетом инфляции. Правда, в первые годы XXI в., отчасти в связи со сменой демократического правительства на республиканское, но в основном из-за замедления экономического роста, темп снизился (в 2001 г. По отношению к 2000 г. Увеличение составило 1%, а в 2001–2002 гг. оно лишь компенсировало инфляцию). Общие расходы США на ИР за 2000–2002 гг. представлены в табл. 3.

Таблица 3 (7, гл. IV, с.7)

Общие внутренние расходы США на ИР

* Подсчитано, исходя из среднего за 2000–2002 гг. % от ВВП.

2. За 1953–2002 гг. поменялись роли федерального правительства и частного капитала в качестве источников средств на ИР. В начале периода доля федерального правительства в общих объемах финансирования составляла приблизительно 54%, тогда как промышленность финансировала 44%. Затем, до 1964 г. Доля правительства увеличивалась и в указанном году достигла максимума – 66,7% общих расходов страны на ИР. Доля промышленности в это время соответственно падала. Но с 1964 г. Начался перелом. К 1979 г. Доли правительства и промышленности практически сравнялись, а в последующие годы «размежевание» шло в направлении, противоположном тому, что имело место в начале десятилетия. К концу века доля правительства сократилась до 25,1% (2000). Лишь в самом конце столетия в связи с ухудшением состояния экономики промышленность несколько сократила свои расходы на ИР, но это было компенсировано увеличением правительственных ассигнований в связи с развертыванием антитеррористических мероприятий. В 2002 г. Доля правительства составила 28,3%.

Интенсивное наращивание затрат промышленности на ИР на протяжении последних 40 лет объясняется обострением конкурентной борьбы за мировом рынке наукоемкой продукции таких отраслей, как электроника и компьютерная техника, биотехнология, нанотехнология, геномика. В эти годы инновационные процессы нарастали, как снежный ком. Инновации обрели характер каскадов, а их диффузия в обществе значительно ускорилась. К примеру, четверть населения США имела автомобиль через 35 лет после его изобретения, телефон – через 39 лет, а персональным компьютером та же часть населения обзавелась за 18 лет, мобильным телефоном – за 13 лет, к сети Интернет подключилась всего за семь лет (8, с. 30). Этот «взрыв» инноваций был подготовлен достижениями фундаментальной науки предшествующих периодов. Специалисты отчетливо понимали эту связь. «Откуда появилась новая, каскадная парадигма инноваций, где ее корни? – писал один из американских науковедов в 2002 г. – Строительные блоки, по которым льется нынешний каскад, созданы фундаментальной наукой 25–30 лет назад» (там же, с. 31).

Что касается государственных ассигнований на науку США, то сокращение их доли в общенациональных расходах на ИР отнюдь не означало уменьшения абсолютных объемов. Напротив, 90-е годы были периодом быстрого увеличения правительственного финансирования науки. Правительство Клинтона видело в этом основу экономического роста и улучшения благосостояния страны, сохранения и наращивания ее конкурентоспособности на мировых рынках. Да и сменившее демократов республиканское правительство мало отличалось от своих предшественников в этом плане. В итоге с 1987 по 2000 г. (в текущих ценах) правительственные траты на ИР выросли с 58,5 млрд. до 66,4 млрд. долл. В начале нынешнего века они продолжали расти (см. табл. 4).

Таблица 4 (7, гл. IV, с.10, 26, 30)

Ассигнования правительства США на ИР
в 2000–2002 гг.*

* Включая расходы финансируемых федеральным правительством центров ИР (ФФИРЦ).

** «Индикаторы науки и техники» дают значения так называемых «обязательств» (obligаtions) для 2003 г. И план бюджетных расходов на ИР для 2004 г. (budget authority), отличия этих цифр от реальных расходов в указанные годы не могут быть значительными.

Как распределяются государственные ассигнования по исполнителям (секторам) ИР, по видам исследований и основным направлениям работ? Наиболее удобной формой представления этих данных является табличная, которая и использована ниже с некоторыми комментариями там, где это необходимо. Следует заметить, что в источнике каждому году соответствует одна таблица, где все аспекты распределения денег совмещены и трудно читаемы. Нижеследующие таблицы получены путем выборки и пересчета.

Таблица 5 (7, гл. IV, с.10, 26, 30, 32)

Распределение государственных ассигнований
по исполнителям ИР

Примечание: общая сумма для 2003 г. Отличается от таковой в табл. 4, так как данные расходов правительств штатов и местных властей в их статистике не разделены по исполнителям и в данной таблице не учтены.

Таблица 6

(7, гл. IV, с. А4-16, А4-24, А4-32)

Распределение государственных ассигнований по видам ИР

Если сравнивать данные этой таблицы с общими расходами США на каждый из видов исследований (например, в 2002 г.), то оказывается, что федеральное правительство обеспечивает (учитывая, что оно финансирует ФФИРЦ) значительно больше половины всех расходов на фундаментальную науку – 69% (без учета ФФИРЦ – 59%), 15,8% расходов на прикладные ИР и 9% стоимости разработок. На втором месте по затратам на фундаментальную науку находится промышленность, а по финансированию прикладной науки и разработок она лидирует (соответственно 17,3; 61,5 и 81,4%). Замыкают тройку основных финансирующих науку организаций университеты и колледжи (13,7; 4 и 0,4% соответственно). Небольшую долю финансирования осуществляют бесприбыльные организации, не являющиеся учебными заведениями (8,9; 2,9 и 0,6%).

Следует напомнить, что речь идет о финансировании, а не об освоении средств, исполнении ИР. Главным исполнителем фундаментальных ИР являются как раз те, кто выделяет на них денег меньше других, – университеты и колледжи. Они осваивают 53,8% национальных расходов на фундаментальную науку, 12,4 – на прикладную, и лишь 0,8% средств, затрачиваемых на разработки. Естественно, что основным исполнителем прикладных исследований и разработок является промышленность (65 и 89%). Но и в фундаментальных ИР она сегодня играет видную роль (15,6%). Правительство (с учетом ФФИРЦ) исполняет 18,4% фундаментальных ИР в денежном выражении (без ФФИРЦ – 9,3%); 15,9% прикладных (12,5%) и 9,1% разработок (6,9%) (7, гл. IV, с.10). Здесь уместно отметить, что за последние десятилетия в науке отчетливо наблюдается тенденция к интенсивному сближению, можно сказать, сращиванию фундаментальных и прикладных исследований, хотя консервативная статистика ее не фиксирует. Есть целый ряд важнейших на сегодняшний день областей, в основном самых новых, где провести границу между этими двумя видами ИР практически невозможно. В качестве примера можно назвать геномику, нанотехнологию, создание новых электронных микросхем. Таких областей становится все больше, во многих дисциплинах знание углубляется до атомных и молекулярных структур и уже на этом уровне находит практическое применение.

Далее необходимо показать распределение государственных ассигнований по основным направлениям исследований, и станет окончательно ясно, куда, кому и зачем они поступают.

Прежде всего нужно выделить два целевых (недисциплинарных) направления – военные и гражданские ИР. Объем военных ИР, как доля общих национальных затрат, за последние полвека довольно сильно колебался в зависимости от уровня напряженности в мире. В период «холодной войны» он превышал 50%, затем по мере разрядки напряженности уменьшался, а по окончании «холодной войны» к 2000 г. Сократился до 13,5%. После 11 сентября 2001 г. Его доля вновь начала расти, но не очень резко. В 2002 г. Она составила 14,9% национальных расходов на ИР.

Иначе обстояло и обстоит дело с расходами федерального бюджета. Здесь доля военных исследований всегда превышала долю гражданских. Лишь в 1980 г. Они практически сравнялись, но потом опять разошлись, затем стали вновь сближаться и в 2001 г. Были близки к паритету (военные – 45,7 млрд. долл., а гражданские – 41 млрд. долл.). Террористический акт 11 сентября изменил тенденцию к сближению на противоположную. Война в Ираке также повлияла в незначительной степени (не на военные расходы вообще, а на расходы на ИР военного направления), так что к 2004 г. Эти направления вновь заметно разошлись (66,8 млрд. долл. На военные ИР и 51,2 млрд. долл. – на гражданские). По сравнению с 2001 г. Расходы на военные ИР выросли на 46,2%, а на гражданские – всего на 24,7% (7, гл. IV, с.25). В абсолютных цифрах и те и другие росли на протяжении практически всего послевоенного периода. Расходы на ИР составили во всем гражданском бюджете правительства в 2004 г. 13,4% (там же).

Что касается дисциплинарного спектра расходов федерального правительства на науку, то его целесообразно рассматривать без учета разработок, высокая стоимость которых может исказить реальную ситуацию. Выглядит он следующим образом (на примере бюджетных обязательств 2003 г., в котором расходы на исследования равны в целом 53,4 млрд. долл.). Первое место с большим отрывом занимают так называемые «науки о жизни» (life sciences), куда входит вся биология и медицина. В 2003 г. На это направление было выделено 28,7 млрд. долл., и их доля составляет 53,7%. Второе место занимает направление, обозначенное термином «инжиниринг» (engineering). Под этим термином обычно понимается поиск возможных практических приложений достижений фундаментальной науки, но в данном контексте он используется для обозначения наук, близких по профилю к техническим (космос, авиация, материаловедение и т.п.). На них приходится 17,2%, или 9,18 млрд. долл. Третье место (с большим отрывом) досталось физическим наукам – 9,7% и 5,2 млрд. долл. Затем следуют науки об окружающей среде (7,3% и 3,9 млрд. долл.), математика и компьютерные науки (5,4% и 2,9 млрд. долл.), прочие естественные (3% и 1,6 млрд. долл.), а также общественные науки (2,0% и 1,07 млрд. долл.) и психология (1,8% и 0,96 млрд. долл.) (7, гл. IV, с.33).

Такую группировку «Индикаторы науки и техники» используют в издании 2004 г. Впервые. В более ранних докладах фигурировали несколько иные направления, выделялись «космос», «общие науки» (ННФ), не выделялись общественные дисциплины и психология. К дисциплинарному спектру близок перечень министерств и ведомств с указанием предназначенных для них сумм из общих правительственных расходов на ИР. Такие перечни есть и в издании 2004 г. Всего в список входит 27 правительственных подразделений и организаций, вплоть до государственного архива и региональной комиссии Аппалачских гор. Однако с точки зрения ИР наибольший интерес представляет лишь «первая пятерка», на которую приходится около 90% всех ассигнований на исследования. В настоящем обзоре этот круг расширен до «первой восьмерки», в которую включены все ведомства, бюджет ИР которых превышает 1 млрд. долл. Перечень этих ведомств, суммы, которыми они располагают и которые тратят в собственных лабораториях, показаны в табл. 7 и табл. 8. Таблицы отражают разные аспекты финансирования науки выбранными организациями, кроме того, одна из них показывает данные 2003 г., а вторая – 2004 г., так что при желании можно провести и некоторые хронологические сопоставления.

Таблица 7 (7, гл. IV, с. 26)

Бюджеты ИР основных ведомств, финансирующих науку,
2003 г. (млн. долл.)

* Расходы государственных  исследовательских организаций, подчиненных данному министерству, и расходы самого министерства на подготовку и заключение внешних контрактов. При определении процентов внутренних расходов в них учтены и расходы подчиненных министерству ФФИРЦ.

Из приведенной таблицы следует, что «первая восьмерка» ведомств распоряжается 96,5% всех денег, ассигнуемых правительством на ИР. Очевидна и их иерархия по суммам затрат. Характерно, что среди гражданских ведомств Министерство здравоохранения и социального обеспечения (Health and Human services – HHS) тратит намного больше других. Ему выделяется 54,5% средств, приходящихся на гражданские ведомства. Финансирует оно науку через организацию, которая называется «Национальные институты здоровья» (National Institutes of Health) и фактически является американской академией медицинских наук. В нее входит около 20 институтов–госпиталей, специализирующихся на различных заболеваниях. С 1990 г. В составе этой организации действует Национальный центр изучения генома человека. Однако, как видно из таблицы, «внутри» HHS тратит только 20,2% своего исследовательского бюджета. Оно обеспечивает 67,4% правительственного финансирования университетов и колледжей (15,5 млрд. долл.) и 75,6% денег, выделяемых государством бесприбыльным организациям (4,7 млрд. долл.). Большая часть этих денег идет таким большим госпиталям, как Массачусетский общий госпиталь или Онкологический институт Дана-Фабера.

Из табл. 7 видно, какие министерства имеют свои ФФИРЦ. Таких центров всего 36, и 34 принадлежат организациям «большой восьмерки», причем главным министерством, использующим такую форму организации ИР, является Министерство энергетики. В него входят 16 центров, и 71,3% своих исследований оно выполняет силами своих «внутренних» организаций. Меньше всех «внутри» расходует ННФ – всего 6,4%.

Иной аспект распределения министерских денег демонстрирует табл. 8.

Таблица 8 (7, гл. IV, с. 30)

Распределение финансирования науки министерствами
по видам исследований, 2004 г. (млн. долл.)

Здесь уместно отметить прежде всего рост общих государственных расходов на исследования на 19% по сравнению с 2003 г. (хотя эти данные не окончательные), а кроме того, пояснить, почему в состав финансирующих науку министерств входит Министерство торговли. Внешнее несоответствие такого рода активности основному профилю министерства объясняется просто. Исторически сложилось так, что в составе этого министерства оказался Национальный институт стандартов, который за послевоенные десятилетия вырос в крупный научный центр, тесно связанный с промышленностью и ведущий работы широкого технического профиля, выходящие _далеко за рамки стандартизации и контроля за мерами и весами. Соответственно, он был переименован в Национальный институт стандартов и технологии – НИСТ, но по-прежнему остается в ведении торгового ведомства, поскольку в структуре американского правительства более подходящего просто нет (нет ни Министерства промышленности, ни Министерства науки). Когда в 1988 г. Конгресс США принял Акт о торговле и конкурентоспособности, то именно НИСТ, в составе которого уже было сформировано Управление технологии, руководителем которого был один из заместителей министра, была поручена реализация значительной части конкретных мероприятий, предусмотренных Актом. Цель этих мероприятий – помощь американской промышленности в повышении ее конкурентоспособности на мировом рынке. Сегодня НИСТ ведет несколько программ, помогающих в основном малым и средним фирмам США осваивать и использовать новейшие виды технологий и оборудования для создания инноваций и выхода с новинками на рынок. Таким образом, НИСТ является одним из важных звеньев инновационной государственной политики.