ФИНАНСИРУЕМЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ЦЕНТРЫ ИР

Еще один вид организаций, входящих в государственный сектор США, – ФФИРЦ, центры ИР, финансируемые федеральным правительством. Как уже отмечалось, они как бы «принадлежат» тому или иному министерству, но в статистике всегда фигурируют как отдельная категория. Они были созданы после Второй мировой войны, и примерная схема их появления такова. Когда возникала какая-либо крупная проблема, которую необходимо было решать в целях безопасности страны, а ее решение требовало больших затрат и риск неудачи был велик, частному сектору она оказывалась не по плечу. Классическим примером в этом плане была разработка атомного оружия. Обычно проблемы такого рода решает государство: создает нужные структуры, концентрирует необходимые ресурсы всех видов и привлекает к работам частный промышленный или/и академический (университетский) сектор через систему государственных заказов. По прошествии какого-то времени ситуация проясняется, появляется возможность четко оценить перспективы, в том числе коммерческие. При наличии таковых частный сектор «перехватывает» соответствующую часть работ, а в руках государства остается фундаментальная составляющая, по-прежнему требующая дорогостоящих поисковых работ. К таким работам и подключается академический сектор. Необходимость жесткого повседневного государственного контроля и опеки если не отпадает, то в какой-то мере ослабевает.

В то же время государственные НИИ как форма институционализации науки далеко не безупречны. Как и всем государственным структурам, им свойственна бюрократизация. По сравнению с частными фирмами они в меньшей степени нацелены на конечный результат, не столь динамичны, легко обрастают всякого рода формальностями и т.д. Академическим лабораториям они уступают в плане свободной творческой атмосферы, свободы дискуссий, независимости ученого. В стремлении сочетать достоинства разных институциональных форм и вывести часть государственных ИР из-под бюрократического пресса чиновничьего аппарата американцы прибегли к таким гибридным структурам, как ФФИРЦ, или ассоциированным лабораториям, имеющим такой же статус, но другие названия. Основным мотивом здесь являются соображения секретности, при том что работы ведутся в университетах или иных открытых организациях.

Всего, как уже отмечалось, в США насчитывается 36 таких «гибридов». Основная их часть спонсируется Министерством энергетики (МЭ), Министерством обороны и ННФ. МЭ имеет 16 центров, половина из них находится под управлением университетов, два центра управляются промышленными фирмами, остальные – бесприбыльными организациями. Среди «университетских» центров МЭ можно назвать такие всемирно известные организации, как Аргоннская национальная лаборатория, Лаборатория им. Лоуренса Ливермора, Лаборатория им. Э.Ферми, Лос-Аламосская научная лаборатория (там была создана атомная бомба) и т.п. Министерство обороны имеет девять центров, из них два «университетских», а остальные входят в состав различных бесприбыльных исследовательских организаций. ННФ имеет пять небольших центров, а НАСА – всего один (Лаборатория реактивного движения в Калифорнийском технологическом институте). Еще шесть ведомств имеют по одному центру.

Объем работ, выполняемых ФФИРЦ, и его доля в общенациональных затратах и затратах правительства показаны в табл. 9.

Таблица 9

ИР, выполняемые ФФИРЦ,

2001–2003 гг.

*Бюджетные обязательства.

НАЦИОНАЛЬНЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД

ННФ, подобно рассмотренным выше центрам, является не совсем обычной правительственной организацией. О его возникновении и основных задачах было сказано выше. Фонд – главный правительственный опекун фундаментальных исследований страны, главным образом в университетах и колледжах, которые выполняют более половины ИР такого рода (в 2002 г. – 53,8%). Среди правительственных ведомств только Министерство здравоохранения тратит на фундаментальную науку больше, чем ННФ, но у министерства сравнительно узкий профиль, специализацию же ННФ обозначают как «general science» (наука вообще). Одним из важных отличий Фонда от министерств является тот факт, что меньше половины его сотрудников – государственные служащие, остальные командированы на два-три года из университетов, колледжей, иногда – из промышленных фирм или их ассоциаций. Зарплату они получают от государства, но место, с которого они пришли, за ними сохраняется и ждет их возвращения. Тем самым ННФ обеспечивает постоянную живую связь с наукой на местах и ротацию своих кадров.

Сегодня ННФ возглавляет директор, назначенный президентом по представлению Национального научного совета. Он имеет заместителя и небольшой административный штат. Консультативным и отчасти надзирающим органом, в схемах фигурирующим параллельно с директором, является Национальный научный совет, имеющий выборного председателя и заместителя председателя. В Совете 24 члена, и они тоже назначаются президентом. В Совете они работают по совместительству, оставаясь действующими учеными в университетах. Поскольку, как и директора Фонда, их назначает президент, они по статусу равны последним, отношения с ним не являются прямым административным подчинением, так что высшим органом Фонда является именно Совет. Его полномочий вполне достаточно, чтобы через своих представителей – членов Совета научное сообщество могло проводить решения, представляющиеся целесообразными и независимыми от политических пристрастий правительства.

В подчинении Совета  находится Управление генерального инспектора. В составе Фонда семь директоров по дисциплинарному спектру науки: биологии; компьютерных и информационных наук и инжиниринга; образования и кадровых ресурсов; инжиниринга вообще; геологических наук; математики и физики; социальных, поведенческих наук и экономики. Кроме того, есть управление международных научных связей, управление полярных исследований, бюджетное и финансовое управление, которое ведает наградами, и, наконец, информационное и ресурсное управление.

Какими финансовыми ресурсами располагает ННФ? Укрупненные бюджеты Фонда 2000–2006 гг. показаны в табл.10.

Таблица 10 (10–15)

Бюджеты ННФ, 2000–2006 гг.

(млн. долл., текущие цены)

* Запрос Фонда в Конгресс.

Чтобы показать, как распределяются ассигнования ННФ по дисциплинарному спектру наук, приводится статья «Финансирование исследовательских проектов» на 2001–2003 гг. в табл. 11.

Таблица 11 (11, 14)

Распределение ассигнований ННФ по

дисциплинарному спектру наук 2001–2003 гг.

(млн. долл., текущие цены)

Исходя из данных таблицы, можно отметить несколько характерных моментов. Во-первых, по всем дисциплинам ассигнования из года в год возрастают, перекрывая инфляцию. Во-вторых, процентное распределение средств по дисциплинам практически не меняется и год за годом остается стабильным. Поскольку достаточно часто появляются новые направления ИР и ННФ всегда чутко реагирует на них, эта стабильность свидетельствует о разумном выборе разделения дисциплин на группы, позволяющем (когда в этом возникает необходимость) гибко маневрировать ресурсами в пределах группы. Отчетливо выделяется группа математики и физических наук. На нее постоянно выделяется более 1/4 всех ассигнований на исследовательские проекты. Биологические науки идут лишь на 3–4-м месте наравне с компьютерными науками и информатикой, уступая второе место геологическим наукам, хотя разрыв здесь небольшой. По-видимому, смены века физики, которая, безусловно, лидировала в ХХ в., на век биологии, которым, по мнению многих обществоведов, должен стать век XXI, не происходит, или, по крайней мере, эта смена задерживается, несмотря на такие громкие и по существу чрезвычайно важные и очень многообещающие шаги, как клонирование животных, расшифровка геномов многих видов животных, в том числе генома человека, и т.п. В-третьих, общественные науки финансируются в объеме до 190 млн. долл. (2003). Если принять средний за представленные в таблице годы процент роста ассигнований на эту группу наук постоянным хотя бы на два-три года вперед, то к 2006 г. Ассигнования вырастут примерно до 200 млн. в год. По среднему курсу доллара, устанавливаемому ЦБ России, это около 6 млрд. руб.

По каким критериям распределяются деньги на исследовательские проекты и каков механизм отбора субсидируемых проектов? Правительственные ведомства США, субсидирующие ИР, используют три основных метода отбора заявок (проектов), поступающих на конкурс: оценка штатным персоналом, оценка с помощью консультантов и оценка коллегами (peer review). Последний метод теперь обычно называется «merit review» (дословно – оценка достоинств). В каждом ведомстве преобладает тот или иной метод, но последний из трех является наиболее распространенным. Даже в Министерстве обороны, где весьма популярен первый из отмеченных методов, 63% средств на базовые и прикладные ИР распределяются по принципу «merit review» (7, гл. IV, с. 29). Институты здоровья распределяют таким же образом 81% денег, выделяемых на ИР; НАСА – 85% (там же, с. 30). ННФ пользуется исключительно этим методом. В целом по всем правительственным ведомствам методом «merit review» в полном объеме, например, в 2002 г. Было распределено 69% денег на исследовательские работы. Еще 20% распределили в принципе таким же образом, но с определенными ограничениями по составу участников – в конкурсах могли принимать участие только федеральные лаборатории или центры ИР, финансируемые из федерального источника. Остальные 11% были отданы конкретным исполнителям без конкурсов – либо по указанию Конгресса, либо в связи с нехваткой времени на организацию «merit review» или иными причинами, не позволившими этот метод использовать (там же, с. 29).

ННФ является пионером, разработчиком и последовательным сторонником указанного метода. По словам руководителей (16, с. 1), Фонд практикует подготовку и принятие решений не «сверху вниз» (top-down), а «снизу вверх» (bottom up), «…внимательно следя за состоянием ИР в США и в мире, поддерживая тесный контакт с научным сообществом, дабы видеть постоянно движущийся горизонт поиска, выбирая области знаний, где наиболее вероятны новые крупные достижения, и исследователей, способных эти _достижения осуществить» (там же).

Процесс «merit review» начинается с проведения семинаров и конференций, на которых обсуждается состояние американской науки и техники и определяется, что США необходимо сделать в той или иной области знаний. После этого Фонд публикует документ о тематике проектов, которые он хотел бы финансировать, обычно называемый «Solicitation» (приглашение), в котором исследователям предлагается подавать свои заявки с описанием основной идеи и конкретной цели проекта. При этом круг предложений отнюдь не ограничивается содержанием «Приглашения», в любое время ученый или инженер может прислать заявку на исследовательский или образовательный проект, выходящий за пределы этого круга, и она будет тщательно рассмотрена. Ежегодно ННФ получает более 40 тыс. заявок.

Каждую заявку анализирует группа (panel) независимых специалистов, ученых, инженеров или работников системы образования, которые не работают в ННФ или в организации заявителя. Фонд выбирает экспертов по всей стране, и их оценки и суждения являются конфиденциальными. В среднем в работе экспертных групп каждый год участвуют около 50 тыс. специалистов. Группа решает, какие из предлагаемых проектов являются приоритетными с точки зрения финансирования.

По каким критериям оцениваются проекты? Общие критерии отбора были хорошо сформулированы самим научным сообществом США и опубликованы журналом «Американ сайентист» еще в 1988 г. (17). Поскольку задача оценки научно-исследовательского проекта является комплексной, то и критериев выдвигается довольно много. Группируются они по трем категориям: научные достоинства, социальные выгоды и прагматические соображения.

В категории научных достоинств учитывается: 1) значение объекта исследований (какие ключевые проблемы ставятся в проекте?); 2) широта постановки вопроса (чем проект важен для данной научной дисциплины, какое влияние он окажет на другие отрасли науки?); 3) потенциальная возможность совершенно новых открытий и изобретений (появятся ли в результате работы новые инструменты познания природы; будут ли достигнуты новые рубежи в точности, глубине и полноте наших знаний о предмете; будут ли созданы новые, более совершенные теоретические или экспериментальные модели природных процессов?); 4) уникальность (можно ли решить намеченные проблемы каким-то иным путем?); 5) актуальность (своевременно ли поставлена данная задача?).

Во второй категории, оценивающей социальные аспекты проекта, выдвигаются три критерии: 1) вклад в научную грамотность или улучшение условий жизни человека (связаны ли цели, поставленные проектом, с повышением благосостояния населения, темпов экономического роста страны или региона, безопасности науки?); 2) перспективность (помогут ли результаты исследования планировать будущее; могут ли быть получены технологические решения, которые найдут применение вне рамок проекта; будет ли проект способствовать лучшему пониманию целей и достижений науки широкими слоями населения?); 3) вклад в престиж нации и воспитание национального патриотизма.

Третья категория рассматривает конкретные практические стороны проекта: 1) техническая реальность и подготовленность (осуществим ли проект в нынешних условиях; есть ли адекватные задаче средства для восприятия, обработки, анализа и распространения искомой информации по мере ее получения?); 2) инструментальное обеспечение и наличие необходимой инфраструктуры; 3) готовность научного сообщества к восприятию результатов проекта; 4) институциональная обеспеченность; 5) возможность и желательность привлечения зарубежных участников; 6) стоимость проекта.

Проект, выбираемый для финансирования, может не отвечать всем перечисленным требованиям, особенно, если речь идет о фундаментальных ИР, к примеру, в области астрономии, к которой не подходит целый ряд критериев (экономический рост, улучшение условий жизни, лучшее понимание науки широкими слоями населения и т.п.). А такое требование, как готовность научного сообщества воспринять результаты, вообще выглядит абсурдным с точки зрения обязательности новизны результатов. Если бы эксперты требовали четкого соответствия каждого конкретного проекта всем перечисленным критериям, то, скорее всего, финансировать было бы нечего.

Учитывая опыт работы и понимая серьезные недостатки изложенной выше конструкции, руководство ННФ в июле 1997 г. Приняло документ «Новые критерии для предложений, подаваемых в ННФ», который явился результатом «…интенсивного анализа и дискуссий с участием научного сообщества» (18, с. 1). В итоге была принята система всего двух критериев: интеллектуальные достоинства проекта и широта его влияния на смежные области. Каждый из критериев сопровождается небольшими комментариями, «…которые эксперт может использовать при оценке. Это лишь предложения, – говорится в документе, – и не все они применимы к каждому конкретному проекту. Рецензентам следует использовать только те критерии, которые относятся к рецензируемому материалу и о которых он/она могут судить достаточно квалифицированно» (там же, с. 2).

Как можно оценить интеллектуальное достоинство заявки? Об этом можно судить, ответив на все или некоторые из следующих вопросов. Насколько важен предлагаемый проект для развития знания и понимания в конкретной области науки, к которой он относится, или для нескольких различных областей? Насколько заявитель (индивидуум или группа) подготовлен к выполнению проекта? (Если уместно, можно прокомментировать качество ранее выполнявшихся работ.) Насколько оригинальны проблемы, которые предполагается исследовать? Насколько тщательно продуман и организован предлагаемый проект? Есть ли доступ к соответствующим ресурсам?

Как оценивать широту влияния результатов проекта? В комментарии к этому критерию тоже фигурируют несколько «подсказок». Позволяют ли результаты проекта улучшить обучение (общее и профессиональное)? Насколько предлагаемый проект расширяет участие в исследовательской работе мало представленных в этом виде деятельности групп населения (женщин, этнических меньшинств, инвалидов, жителей не развитых регионов и т.д.)? В какой мере проект улучшит инфраструктуру ИР и системы образования (новые лаборатории, инструментарий, сетевые связи, партнерство)? Будут ли результаты широко распространены в научных кругах? Какие выгоды проект может принести обществу? Заявитель должен предоставить эксперту (рецензенту) достаточно информации в тексте заявки, чтобы последний мог ответить на перечисленные вопросы. Принимая решение о выдаче гранта, сотрудники ННФ также будут обращать внимание на перечисленные вопросы.

Измененная система оценки заявок упрощает процедуру, снимая целый ряд бюрократических требований, не отвечающих существу дела. На эту систему перешел не только ННФ, но и остальные ведомства, проводящие конкурсы проектов, претендующих на государственную поддержку.

Подводя итоги раздела, можно выделить следующие моменты.

1. Наряду с промышленностью, университетами и колледжами, а также бесприбыльными организациями, правительство США активно наращивает капиталовложения в науку, рассматривая ее как главное звено производительных сил, обеспечивающее технический прогресс, экономический рост, конкурентоспособность на мировой арене и переход к инновационной экономике. Финансовый вклад федерального правительства в общенациональные расходы страны на ИР составляет в последние годы более 30%.

2. Особое внимание правительство уделяет поддержке фундаментальной науки, так как считает ее основой всего научного потенциала. Правительство является главным спонсором этого вида ИР и финансирует около 2/3 общенациональных расходов на фундаментальные исследования. Оно также является вторым по объему осваиваемых фундаментальной наукой средств. В том же качестве его быстро «догоняет» промышленность, но безусловным лидером здесь были и остаются университеты и колледжи.

3. Подавляющая часть государственного финансирования науки осуществляется на конкурсной основе (около 90%) с использованием хорошо отработанной и постоянно совершенствуемой системы «merit review» и с привлечением широкой научной общественности к определению наиболее перспективных и требующих поддержки областей знаний.

4. Финансовая поддержка науки федеральным правительством в сочетании с юридическими, политическими (в том числе внешнеполитическими) и иными формами содействия обеспечивает уверенное лидерство науки США в мире. Расходы федерального правительства на начало XXI в. Значительно превосходят общенациональные расходы таких стран, как Германия, Франция, Великобритания, Италия. Расчет с использованием данных ЦИСН и с учетом курса рубля к доллару, установленного ЦБ России, показывает, что правительство РФ ассигновало на науку в 2002 г. В 35 раз меньше, чем правительство США, в 2003 г. И 2004 г. Соответственно в 31 и 33 раза меньше.

В заключение представляется целесообразным отметить, что денежное финансирование – это не единственный путь поддержки науки и инноваций, который используется федеральным правительством США. Таких путей много, они разнообразны, и их исследование является самостоятельной крупной темой, выходящей далеко за рамки настоящего обзора. Здесь можно назвать два наиболее масштабных и интенсивно используемых сегодня каналов помощи, которые можно рассматривать как эквивалентные финансированию с точки зрения развития инновационной экономики. Во-первых, это опека малого и среднего бизнеса, который, по заявлению Национальной комиссии по занятости и малому бизнесу обеспечивает в США почти половину рабочих мест в частном секторе и 50% национального внутреннего продукта (19, с. 11). Во-вторых, это снятие ограничений на кооперацию в сфере ИР между фирмами и между частными и государственными предприятиями, а также целый ряд мер, повышающих заинтересованность субъектов ИР в патентовании и продаже лицензий на изделия и технологии, созданные на государственные деньги. «Когда мы вступали в 80-е годы, – говорил на одном из слушаний в Конгрессе президент Института промышленной технологии штата Мичиган, – то со всех точек зрения финансируемые государством ИР в наших национальных лабораториях выглядели как пленник, застрявший в непроходимой чаще законов и постановлений, относящихся к проблеме интеллектуальной собственности, кооперации в научной сфере, лицензирования и участия ученых в процессе коммерциализации…». Сегодня все препоны устранены, и это тоже своего рода эквивалент увеличения финансовой помощи государства.